挪威新版公共安全导则

挪威·Anne Marit Ruud，Baard Aslak Birkeland（挪威国家电力公司）



挪威新版公共安全导则

挪威·Anne Marit Ruud，Baard Aslak Birkeland
（挪威国家电力公司）

挪威许多大坝和水道建筑物都是对游客和公众开放的。这些设施业主担负着确保其公共使用安全的主要责任。在挪威，《水资源法案》是规范河道建筑物管理以及维护职责的主要法律依据。河道系统里的建筑物和其他设施都应经过规划再实施，以将对公共利益和个人利益带来的损害和不便尽可能降低到最小。

挪威；大坝安全；导则；风险评估

1　概述

自2003年起，挪威就有导则对大坝业主和其他业主的安全措施评估进行监管。该导则使用数年后，业内意识到有必要对该导则进行修订。新导则由挪威水资源和能源局（Water Resources and Energy Directorate，NVE）、行业组织挪威能源、大坝业主和一个咨询公司共同编制。本文主要对新导则中不同要素进行总结，并给出了挪威某些最近发生的与河道相关的事件案例。

挪威导则建议河道建筑物的业主们在公共安全事务中遵循一定的流程，目标的安全工作分为三步：一是探测和定位潜在危害；二是在完成探测工作之后，应进行潜在风险的评估并提出恰当的措施建议；三是针对风险实施对应措施。

这些措施可主要分为两类：一类包括纯粹的物理措施，另一类包括由不同方法交流的信息和警示。通常需要两类措施结合运用。

向公众告知灾害和风险被证明是一个挑战。有效的沟通应包括向儿童、青少年和成年人告知灾害风险，以使他们不将自己暴露在危险中。告示牌、围栏、视频说明和新闻陈述是宣传的几个方法。目前已取得的经验是，沟通工作应系统性地重复，与相关用户进行对话也被证明是非常有用和重要的。

2　挪威的法律框架

《水资源法案》的第五章节（人员和防护职责）对公共安全的要求进行了规定：

“所有人都应进行防护工作，以避免河道系统中的任何灾害或损害对公共利益或个人利益造成影响。

对河道系统的措施应加以规划和实施，以将对公共利益和个人利益造成的损害和不便尽可能降到最低。只要不需要花费巨大的成本或不便，就应行使该职责。水管理当局可根据规章进一步颁发关于在河道系统中规划、实施和操作某些措施的条例。

河道系统中的措施应满足所有设定合理的、用以保护居民、财产和环境免受灾害的要求。”

《大坝安全条例》编制的目的是提升河道建筑物的安全，防止对居民、环境和财产造成损失。《大坝安全条例》第7-6节中要求对河道建筑物进行评估和监管：

“对所有河道建筑物，应考虑公众平常的使用情况、河道的交通以及附近河道建筑物的情况，建立并维护一些安全措施。

每过五年，应对公众使用、河道交通和附近的河道建筑物情况进行一次分析，以发现和定位可能的危险。作为分析的一部分，河道建筑物的任何变化以及关于潜在危险的新认知都应考虑在内。分析结果将作为安全措施规划和实施的基础。”

3　设施位置

当面临选择必要的安全措施时，河道建筑物的位置就显得至关重要。对现场工况的评估是选择措施的基础。安全措施是河道建筑物规划、施工和运行（检查和维护）的必然组成部分。

若相应风险没有该区域日常交通的风险大，则保护范围应减小。

电站业主考虑合适的安全设施时，应充分了解当地需求。与区域内用户的对话也非常重要。

4　河道中的建筑物和基础设施

在这个章节中，提及了对流域中以及沿着河道区域最重要的组成部分的安全保护。对所有河道建筑物，应注意到这样一个事实，那就是对熟悉河道建筑物的人来说很显然的事情对不知情的人来说并不是那么显然，这一点非常重要。在考虑危险程度和安保需求时，应时刻牢记这一点。

（1）河道和河床。绘制洪水地图非常重要，在适当的地方设置标识也许是最好的防护方法。河道会影响冰的形成，在管理前后，情况差别可能非常大。在许多情况下，管理活动可能会弱化冰层。

（2）渠道。若渠道的边墙非常陡峭或渠道中的水流速度非常快，则考虑在渠道边上安置围栏以进行防护。在许多地方，标识也许是最好的防护方法。

（3）围堰。围堰是用来创造一个上游盆地的小型坝。对独木舟或其他小船中的人来说，围堰则可能是非常危险的。

（4）大坝。不同的大坝需要采取不同的防护方式。有些将通往大坝的路径进行封堵，有些有通往大坝的公路或小径，这些都应得到保护。所有的机械设备也必须保护好，不能让公众去操作这些机器。

（5）溢洪道。在许多工程现场，地上必须用防护栅和/或围栏对溢洪道进行保护，避免人们接近溢洪道。

（6）河流。通常不推荐在结冰的河流上行走。大多数情况下，这些冰比湖面上的冰更不安全。

（7）有不安全的冰层的水库。在挪威水资源和能源局的网站主页上，可以找到标注出了哪些水库存在不安全结冰的区域地图。各个电力公司和河流协会为挪威水资源和能源局提供了必要的信息。

水位的波动致使结冰产生了更多的裂缝。水位反复的波动（每日和每周的调节）可能导致在冰面上的交通不安全。水流量的增加会使水库中水浅和水深的地方的水流流速比其他地方的流速快。

（8）隧洞、竖井和横断。保护隧洞或竖井的入口非常重要，确保闲杂人等不能进入。若可能，围栏或门是最好的保护方式。另外，标识也是安保措施。

（9）河道进水口/取水口。进水建筑物必须有拦污栅的防护，拦污杆间的最大间隙为150 mm。

（10）管道。必须保护管道和沿管道的台阶。若允许公众进入，则必须对其进行良好的维护和管理，对阀门等结构，必须禁止公众接触。

（11）建筑物。建筑物和其他组成部分通常不会对公众构成主要灾害。对这些组成部分，通往建筑物的大门、围栏、内门及其他可能的入口应安全关闭或对其进行封堵。

（12）地形干扰。采石场陡峭的边缘必须用围栏加以防护。对某些采石场，最好的防护方法可能是用大块体进行填充或清除这些斜坡。

（13）公路。根据挪威国内相关条例，对修建和运营公路的业主来说，开放公路用作大众交通是当下常见的做法。业主经常会安装特定的标志来说明道路类型和相关标准。

5　风险评估方法

在挪威，最常见的风险评估方法是结合使用风险矩阵的基于概率的方法。该方法有许多版本，在挪威广泛使用的原因是它具有时效性、使用简单并且可以给出一个透彻的、记录良好的评估。

该风险评估方法是基于这样一个事实：每个独立的河道设施，就其设计、功能、地址、交通和环境等方面来说，都是独一无二的，因此，必须结合具体情况对其进行风险评估和安全防护。

一是落实河湖长制专项经费。河湖长制工作以属地为主，经费纳入各级财政预算。按照资金使用方向，省相关部门应通过整合资金、调整支出结构，加大河湖管理与保护投入，设立河湖长制资金专项账户或建立集中统一账户，专门用于河湖水资源管理、水污染防治、水环境整治、水生态修复和水域岸线管控，为河湖长制推行提供财力保障。特别是应研究建立河湖生态补偿资金和生态处罚机制，用市场办法、经济手段促进河湖生态治理管护。

图1　风险评估环状图Fig.1 The cycle of risk-assessment

完整的风险评估结果可说明现有的安全水平是否令人满意，或是否需要采取措施来提高安全水平。

根据挪威的国家导则，风险评估必须每5年至少进行一次。过去的评估结果、采取的安全措施的有效性方面的信息以及其他所有新的相关信息都应该考虑进新的评估中。

每次评估至少应由2名人员实施，以保证考虑了所有可获取的信息并保证分析的高质量。评估还应包括一次现场检查。另外，要明白季节变化和天气条件不同引起的变化是非常重要的。

风险评估分为以下几个步骤（最常用的版本）：

（1）分析/评估。

输入量：河道设施的类型、现有的安全措施、现有安全措施的效果、周围环境，包括周围交通的类型（城市区域、公共道路、铁路等）、以前的事故。

（2）风险评估。

输入量来自于步骤1。

图2　风险矩阵示意图Fig.2 Example of a risk matrix

（3）若是不可接受的风险水平，则为了降低风险，需评估安全措施。

（4）当选择了最合适的安全措施，则需要加以实施。

6　安全措施

一般来说，各种安全措施的设计和施工都应满足各个独立河道设施的相关要求，必须考虑到地理位置和该区域内的交通情况，还应特别注意不能伤害到儿童。在儿童可能单独出现或离开成人监护的地方，应特别注意考虑这一点。比如，靠近野餐场所和人口密集的区域就是这种特别需要加以关注的地方。

（1）信息。最重要的是，为了避免发生事故，需要将关于河道设施及存在相关危险的适当且相关的信息传递给公众。给出的信息应根据河道设施和游客进行调整。

（2）冬季。许多事故都发生在冬季。变化的、有时未预料到的降雪以及由于电站发电，水库和河面上的结冰情况发生变化，这经常会造成致命的事故。每年都有许多雪地摩托车司机和滑雪爱好者在穿越结冰的库面和河流时遭遇到危险事故。

因此，在挪威新的国家导则中，重点强调了需降低人们穿越结冰、发生溺亡的风险的安全措施。这些安全措施包括在人们经常开始穿越和滑雪的起点设立警示标识。关于降雪和库面结冰的信息也会在冬季经常刊登在当地的报纸、网站和当地的商店中。将安全的穿越结冰库面的滑雪路线标示出来也是重要的安全措施。

（3）标识。1990年，挪威制定了关于河道标识的标准。标识分为三类：警示标识、禁止标识和信息标识，许多与挪威的交通标识类似。

图3　两个典型的河道警示标识（来自公共安全新导则）Fig.3 Two typical watercourse warning signs（Ref.：the new guideline for public safety）

该标准保证了挪威全国都使用同类的标识，公众只要理解这一种标识就行，而不用担心使用地点。通常，会有另外的文字配合标识一起给出，以保证想表达的信息能被公众理解。在旅游地区，通常会使用多种语言的标识。

（4）围栏-栏杆。对防止公众进入危险河道区域的围栏，未设最低要求。围栏通常根据需要而设置，因此通常需要特制。但是，建议围栏的最低高度是2 m。

至于栏杆，其使用情况与围栏大致相同。栏杆也是根据需要而设置，对新安装的栏杆，建议最低高度采用1.2 m，并且是不能攀爬的，即儿童不能攀爬。

（5）栅栏。在挪威，有许多不同种类的栅栏。在挪威的水电结构物中，栅栏的主要作用或是阻挡杂物进入水电站的引水渠，或是用于警示公众河道存在危险。有的栅栏同时发挥这两项作用。

（6）隧洞入口。隧洞入口通常应该关门进行封堵。对隧洞的水流出入口，推荐使用拦污栅。

（7）监控和警报器。对河道中的公共游泳、休闲区域，特别是上游有溢洪道或水电站的，有时有必要增加额外的监控（比如闭路电视）和警示报警器来警示公众忽然的水流量增大。

（8）游步道。很重要的一点就是，游步道不能深入河道设施形成的危险区域。若游步道经过了危险区域，则需要采取措施，重新开辟路线以保证徒步者的安全。这些游步道的重新规划通常会有当地的市政府和其他热心人士的参与。

（9）采石场和堆石场。为了水力发电而设置的采石场和堆石场，其设计总是在发展。早期的采石场和堆石场，没有就公共安全和环境价值制定最高的标准。过去十年，公共安全和环境价值自然对水电设施业主变得更重要，对普通公众也变得更为重要。而今天，则希望采石场的设计和设置不会给公众带来威胁。很重要的是，在最后的复原方案中，边坡角度不会太陡峭。

7　事故发生

在挪威，当发生与河道相关的事故时，设施的业主必须就事故向挪威水资源与能源局报告。当然，与河道相关的事故若可能对居民、基础设施或环境造成严重损失时，也必须报告。其主要目的是对与河道相关的事件和事故有个总体的了解并掌握相关信息，而且要知道事故发生的原因。随时间逐步收集和分析这些信息之后，希望可能优化相关人员的工作，尽力将相关事故概率降低为0。

8　最近发生的河道相关事故的案例

8.1闸门下游两人溺亡

2004年6月的一个周六晚上，有两人从当地的旅游公司租来了独木舟在Nelaug大坝下游划船。当时大坝闸门正在泄水，他们俩被水流打翻，最后独木舟和救生衣首先被找到，之后找到了两人的尸体。

挪威水资源与能源局复核了与该事故相关的安全措施，发现本可以采取更多的措施来防止这一事故的发生，并且大坝业主也没有以一种令人满意的方式来记录为大坝和附近区域所做的风险分析结果。最后，因为不安全，电力公司被罚款30万美元。

8.2Begna河上几近致命的事故

Begna河位于挪威南部，长度为210 km，被认为是挪威最好的鳟鱼垂钓河流之一。尽管因为发电，水流情况会一直变化，但成人和儿童在夏季都会来Begna河游泳和沐浴。最受欢迎的沐浴地位于一处50 m高的瀑布上，在河道沿途都设置了警示标识。

几近致命的事故发生在2007年6月，就正好在河道的这一段。1个17岁的女孩和她的朋友们一起在瀑布上游游泳。由于上游大坝在泄水，因此河道内水流量比往日要大。在水里时，这个女孩发现水流作用太强，她被河水推向了瀑布，漂过了一座小混凝土坝，她被推进了瀑布。

她的朋友们立即向外界寻求帮助并在下游四处找寻这个女孩。幸运的是，这女孩幸运生还并设法爬上了陡峭的河岸，回到了安全的岸上，身上仅有几处擦伤。

这起几近致命的事故显示了河流风险评估以及有效的安全措施在防止成人和儿童（特别是儿童）生命损失方面的重要性。并且，该事故还启示了特定的安全措施和对已有防护进行日常监督的重要性。该事故发生之后，电力公司提高了安全等级：夏季若增加泄水，则会通知当地市政府。

8.3在骑雪地摩托车穿越河面时发生的事故

该事故发生于2009年1月，事故地点是Tya河。这是Fossan发电厂的进水水库。当电站在运行时，通过水库的水流量很大，因为该水库很小。

事故遇难者之前生活在河流旁边的农场。他经常穿越结冰的河面去河对岸的农场和小屋。他之前在当地的电力公司工作，但不久前退休了。那天，他对他的雪地摩托车进行了维修，于是想做个测试。他驶向河面，并停在冰面上检查冰层的厚度。河岸边的冰层是安全的，于是他决定穿越河面，但当他来到河中间时，冰层仅有2 cm厚，他还向前试图驶过冰面。如果他没有停下来检查冰层厚度，他穿越河面的速度可能会更快，这样他就不会发生事故。

这起事故特别不幸，因为事故遇难者清楚地知道电力公司认为河面上的冰层是不安全的。

9　结语

2004年，Nelaug大坝发生事故，造成2人溺亡，这反映了挪威公共安全的现状。第一个关于公共安全主题的导则早已颁布，但关于河道设施业主该如何遵照这些法案和导则来行事却有着种种争议。事故发生后，人们更注重全面的风险分析和评估结果的记录。

从2003年开始，就由公共安全导则对大坝和其他业主的安全措施评估进行监督。该导则经过几年的实施，行业内人士认为需要对其进行更新。新导则更为简练，更加突出公共安全，并采用了大量的图片来说明问题以及提供了很好的案例。

新导则建议将风险分析加入评估报告当中。风险分析至少每5年做一次，并且至少由2人共同完成。如果发现不可接受的风险水平，则必须考虑采取安全措施。每次风险评估报告都应整理归档。对安全措施必须实施规范的监督和管理。

必须对河道设施的信息进行更新，并且必须考虑到这些设施用途的改变。得出的经验是，必须系统性地进行反复沟通。

Many dams and watercourse structures are available for tourists and other people.Owners of such facilities have the major responsibility to ensure the safety for public use.In Norway the Water Resources Act regulates stewardship and duty of care for watercourse structures.Structures and other installations in a river system shall be planned and implemented so as to harm or inconvenience public or private interests as little as possible.

Norway；dam safety；guideline；risk assessment

TV697.1

A

1671-1092（2016）02-0074-05

2016-01-15

文献来源：International Commission on Large Dams.Proceedings of 81st Annual Meeting Symposium，2013.

翻译：崔弘毅

校核：许传桂

挪威2013年颁布了新的关于公共安全的导则。这部新导则意在明确行业内已采用最好的的方法以确保公共安全。它是一部关于安全工作方法和推荐解决方案的百科全书。该导则的目标群体是所有大坝和河道建筑物的相关工作人员以及其他与公共建筑物相关的工作人员。

安全工作应该有一定方法可循并有相关记录做依据。该导则有助于形成好的方法和流程，记录风险评估并总结经验以便在以后的工作中创新思维这一点至关重要。

Title：New guidelines for public safety in Norway//by Anne Marit Ruud and Baard Aslak Birkeland// Dam Safety Section，Statkraft

In Norway a new guideline for public safety will be published early 2013.This new guideline intends to point out the best solutions the industry has taken to ensure the safety of the public.It's an encyclopedia of methodical safety work and recommended solutions.The target group is all who work with dam and watercourse structures，but also those who work with civil structures in general.

The safety work should be methodical and documented.The guideline contributes to good methodologies and procedures.It's essential to document the risk assessments and experiences to utilize the knowledge in future work.