创新社会政策与治理，促进包容性人类发展

◇本刊记者　张 倪

创新社会政策与治理，促进包容性人类发展

◇本刊记者张 倪

联合国开发计划署《2016中国人类发展报告》显示，中国的人类发展指数列世界第90位，已进入高人类发展水平国家组（0.700-0.799），但仍面临发展不平衡等诸多挑战

近日，联合国开发计划署在京发布了《2016中国人类发展报告》（下称《报告》）。《报告》以“通过社会创新促进包容性的人类发展”为主题，探讨了中国日益突出的发展不平衡问题，并建议通过社会政策和社会治理领域的创新来解决中国面临的发展挑战。

该《报告》是联合国开发计划署主持开发的系列研究报告，由中国和国际专家共同撰写而成，国务院发展研究中心社会发展研究部、公共管理与人力资源研究所提供了研究支持。《报告》指出，中国的人类发展取得了巨大进步，与此同时，今后中国必须进一步深化改革，促进社会创新，以确保包容性的人类发展能够惠及全体人民。

因地制宜政策促中国包容性人类发展

“人类发展指数”（HDI）由联合国开发计划署于1990年创立，该指数由经济收入、健康状况、受教育水平三方面内容组成，是衡量人类发展水平的重要指标。自发布以来，其在指导发展中国家制定相应发展战略方面发挥了重要作用。

过去30多年，中国经济保持了高速增长，目前已成为世界第二大经济体。根据《报告》，2014年，中国的人类发展指数达到0.727，在188个国家（地区）中列第90位，已进入高人类发展水平国家组（0.700-0.799）。在1990年处于低人类发展水平组（低于0.550）的47个国家中，中国是目前唯一跻身高人类发展水平组的国家。从1978年到2010年，中国政府成功帮助6.6亿人摆脱贫困，学龄儿童净入学率在过去10年持续稳定在99%以上。此外，中国人均预期寿命也从1980年的67.9岁提高到了2010年的74.8岁。

《报告》称，近几十年来，中国采取灵活、因地制宜的政策促进包容性人类发展。自1978年改革开放以来，中国成功实施了一系列社会政策的改革，如土地制度改革、教育体制改革、医保制度改革和村民自治等，在促进包容性人类发展方面取得了重要进步。同时，中国政府采取了多元政策举措，因人因地施策，减贫成效显著。近年来，精准扶贫与特色产业扶贫政策推动了贫困地区的包容性发展。此外，引导社会组织积极参与社会公共事业，广泛动员社会各方力量共同参与社会治理。

联合国开发计划署代理驻华代表兼国别主任文霭洁在发言中指出，中国人类发展的巨大进步，主要得益于中国经济的快速增长与社会政策的进步。但中国人类发展的进步远不仅仅体现在经济增长方面。进入21世纪后，中国的社会政策对促进人类发展发挥了更加积极的作用。以教育为例，教育指数对中国人类发展指数的贡献率已经从1980年-1990年的24.47%上升到2000年-2010年的44.16%。健康指数排名自2000年以来也有明显进步。

“详细阐述中国人类发展状况非常重要，有助于中国向其他发展中国家分享在减贫、教育普及、社会保障等方面的宝贵经验。中国人类发展的进展不仅反映在收入的增长、扶贫、健康和教育方面，也体现在中国非常庞大的公共参与体系，参与经济、社会和政治生活。”联合国助理秘书长、联合国开发计划署助理署长兼亚太局局长徐浩良表示，希望《报告》今后能成为分析中国人类发展的经验和挑战的重要工具，同时也可以作为其他发展中国家社会实践的一项基本参考资料，助力我们更准确地分析社会创新与包容性人类发展之间的关系。

国务院发展研究中心主任李伟在《报告》序言部分指出，发展问题一直是世界各国普遍关注的问题，也是当今世界研究最丰富、内容最复杂、争议最普遍的问题之一。《报告》借鉴了人类发展指数的分析框架，从民生保障和社会治理两个角度，对新中国建国以来，特别是改革开放以来的人类发展历程和经验做了全面回顾分析和系统总结，并对进一步提升中国人类发展的公平性和包容性提出了政策思路和建议。“《报告》对中国发展历程和经验的梳理，不仅有助于世界各国更好地了解中国，也有助于中国更加全面客观地认识自身的发展过程。中国人类发展的经验是人类共同发展探索的重要组成部分，也是全球人类发展的共同财富，我们期望，以此为世界其他国家未来的人类发展提供有益借鉴，为全球的包容性发展做出更加积极的贡献。”

教育部教育发展研究中心副主任杨银付则在发言中强调了《报告》具有三个鲜明特点：第一，《报告》充分反映出中国政府治国理政的新战略、新思想、新理念，表明中国现在追求的正是包容性人类发展。第二，《报告》对于我国在通过社会创新促进包容性人类发展方面，进行了扎实的实证考察。比如在教育领域，《报告》明确，通过优质高中招生指标分配，通过义务教育阶段的教师、校长交流，通过贫困生的定向招生计划等，促进教育机会的均等。这充分体现了我国希望通过教育政策创新，以促进包容性教育发展的目标和方向。第三，《报告》不回避问题，在分析问题的基础上提出政策建议。“我注意到《报告》中的两个关键词：社会投资型的社会政策与复合型的社会治理体系，这将是未来我国发展的重点。教育领域也需加以努力，作为社会投资型社会政策的一部分，今后需更加重视教育的优先发展。”

清华大学公共管理学院教授、国情研究院院长胡鞍钢也同样对《报告》给予了充分肯定与高度评价。他在发言中强调，此份《报告》反映了我国在学习国外知识领域经历了一个先开放、学习，再将其本地化和中国化的过程，是向全球介绍中国实践、中国经验和中国奇迹的有力材料。在他看来，中国的人类发展正在产生极大的外溢性，未来，中国将凭借自身的人类发展奇迹创造出更多世界人类发展奇迹。

对此，《报告》总结性地指出，包括中国在内的新兴工业国家都经历了前景可期的经济繁荣，并面临一些相似的挑战，未来中国有机会引领世界，实现包容性人类发展，为各国提供切实的案例经验。

包容性人类发展应侧重国家治理触角的延伸

对于如何通过社会创新，实现包容性的人类发展，《报告》主作者、国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长贡森指出，需从人类发展、包容性、社会创新、社会政策和社会治理五个方面来看。

在发言中，贡森从两个阶段梳理和分析了中国过去60年人类发展指数与国家基本社会制度构建方面的建设情况与进展。

在新中国成立后的前30年，即计划经济时期的人类发展，《报告》显示，在有人类发展完整数据的124个国家中，1980年中国的人类发展指数排在第92位，收入、健康和教育指数分别排在第122位、第52位和第73位。“健康指数和教育指数的排位远高于收入指数，为改革开放后的人类发展，尤其是经济的快速增长奠定了重要基础。与此同时，也使得社会主体的创造力以及个人迁徙自由和政治自由都受到很大限制。”贡森表示。

贡森指出，纵观我国在计划经济阶段人类发展相关的制度和政策构建，总体来看，在短时期内，我国建立了人人可及的、低水平的、多项目的社会政策框架。其中成效尤为明显的包括：通过初级卫生保健和爱国卫生运动，迅速提高了人民健康水平；通过扫盲运动和普及义务教育，迅速提高了国民的识字率和受教育水平。“然而，社会的高度组织化，加上普遍使用的意识形态工具和严格执行的户籍制度，对社会实施了管控。这种治理模式在扫除社会不良风气、恢复和重建社会秩序方面，发挥了重要作用，但也极大地限制了个人的实质自由。”

改革开放30多年来，中国的人类发展可谓取得了巨大进步。与计划经济时期不同，目前，中国的人类发展指数排位已经与人均国民收入指数排位大体相当。快速的经济增长对中国的人类发展进步起到了非常重要的作用。贡森进一步指出，改革开放30多年来，我国适应了经济改革和发展需要，并逐步完善相关社会政策。具体包括：有序推进户籍制度改革，促进劳动力流动；实行了相对灵活的劳动力市场制度，保持经济竞争力，同时创造和分享就业机会，实现更多家庭脱贫；完善就业支持和社会保护政策，拉动内需，促进经济转型。“特别是进入21世纪以来，社会政策的独立作用日益受到重视，包括对教育、卫生、社会保障的政府投入不断加大，社会政策制度体系更加完善，民生保障范围和水平不断提高，有针对性地对弱势群体、落后地区、薄弱领域进行重点支持等。”

在我国社会创新领域的基本理念层面，贡森呼吁，今后我国须在社会领域出台更多基本政策，提升基本能力，从而调动起全社会的积极性，实现中国人类发展的更大进步，争取尽快进入极高人类发展国家组。

贡森介绍，《报告》中就此明确了六方面建议。第一，保持经济增长、机会公平和社会协同共同驱动下的包容性发展。国家、市场、社会（包括公民个人和家庭等）之间应建立有制约的、可持续的责任分担机制。社会政策要形成有机的体系，政策目标要从单纯强调社会保护走向社会保护与个人努力相结合。要增强社会自主性，同时防范政治风险，对公民和组织的授权赋能，通过多种手段加强引导和管理。

第二，在社会政策领域，建立以投资性民生项目为主体的社会政策体系。“新领导集体的民生工作思路是‘守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论’。”贡森进一步表示，“重点”是社会投资性社会政策，包括教育、医疗卫生、托儿服务和养老服务。“底线”是社会消费性社会政策，包括低保、养老保险等。

第三，要保证教育优先发展的战略地位，推进教育现代化。提高教育质量，探索“适切性”教育，培养学生解决中国及全球可持续发展问题的意愿和能力，特别是精英人才的社会责任感和担当精神。

第四，在医疗卫生领域，切实解决宏观效率和公平性较差的问题，促进健康中国。要建立具有正确激励的医疗卫生专业人员薪酬制度；要增强基层吸引力，推进分级医疗；要将新增资源主要放在预防保健和健康管理，引领全球慢性病防控工作；要促进医疗保障体系的整合与衔接。

第五，在养老服务领域，要大力发展立足于居家和社区的就地养老。要调整社会养老服务的政策目标，从帮助老年人安享晚年，转向帮助老年人尽可能自主生活，减少机构依赖。淡化社会养老床位建设目标及相关考核。要建立“少老人”照顾“老老人”的激励机制。

第六，构建复合治理体系，延伸国家治理触角，提升国家治理能力。一要向地方放权、向社会组织放权、向基层和社区放权。二要加强事中、事后的管理。三要强化公共事务管理中的公众参与，积极推进政务公开、财务公开，保障公众的知情权、参与权和监督权。四要支持和管理并重的社会组织自主发展，通过购买服务等支持政策鼓励社会组织发展，激发社会组织活力，同时通过法治、人事、信息技术等手段加强管理。五要普遍推行基层和社区“参与式预算”，将决策方式从自上而下转变为政府指导下的自下而上，并将转移支付方式从专项转变为综合。

“今后，我们应坚持分析视角创新和理论框架创新这两个创新点。”贡森指出，分析视角创新是要将国际视角与国内视角相结合，理论框架创新则是从社会政策和社会治理两个维度，分析和研究国家构建与包容性人类发展的互动关系。他强调，社会政策视角的包容性人类发展，应侧重制度构建、整合和可持续发展，将民生项目区分为消费性和投资性，提出投资性社会政策体系。而社会治理视角的包容性人类发展，应侧重国家治理触角的延伸和能力的提升，将公众参与区分为国家主导型和社会主导型，提出复合治理模式。

中国须继续调整社会政策　积极应对挑战

改革开放以来，中国在人类发展领域取得的成就在很大程度上受益于经济增长。

随着经济增长，中国的收入差距迅速扩大，基尼系数（应用最为普遍的不平等衡量指数）长期较高。《报告》指出，目前中国不平等问题依然十分突出。中国的社会与经济发展不协调，收入差距加大，医疗、教育机会分配不均等，不同地区间的人均寿命差距较大，如上海达到80.26岁，而西藏则是68.17岁；此外，青海、贵州的高中毛入学率远远低于全国平均水平。

“尽管近年来，中国的人类发展情况取得了极大进展，包括教育、健康和公共参与等各领域。但正如《报告》所预测，在今后一个时期，中国的包容性人类发展还将面临一系列新的困难与挑战。如人口结构变化特别是老龄化、经济增速趋缓、大规模人口流动、公众预期提高与数字鸿沟等。”徐浩良表示，中国人类发展的局限性主要体现为两方面：一是中国的经济增长虽令世人瞩目，但在社会进步、平等、文化繁荣方面进展却有限。二是对于广大的农民工群体而言，城市化所带来的效应始终未能被他们充分享受到。

“这些局限性呼吁我们，今后我国需要实现更加具有包容性的人类发展。如今，中国的人口结构正在发生变化，人口老龄化现象日益突出，经济下行压力加大，公众的期望值也越来越高，在农村与城市之间出现了日益加大的数字鸿沟。挑战是艰巨的，我们时间非常有限，必须要抓住机遇，积极应对。”徐浩良如是说。

文蔼洁建议，要解决中国现存的不平等问题首先要进行改革。她指出，中国政府须转变社会政策，从扩张向融合转变，平衡社会福利，让人们获得更好的健康、教育服务，并针对不同的群体采取不同的政策措施。

《报告》呼吁，未来中国应继续积极采取社会创新，促进包容性发展。包容性发展强调，不仅要重视人类发展平均水平的提高，更要追求更加平等的人类发展，缩小不同地区和不同群体间的人类发展差距。此外，社会政策要更具针对性，重点关注社会保障的包容性，提高社会参与度。《报告》指出，经济增长、机会公平、社会协同将是中国未来实现包容性人类发展的三大主要推动力。

国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风在作会议总结时指出，一方面，中国确实在人类发展包容性方面取得了巨大成就，并已经形成了众多优质经验。我们既有义务也有责任将这些优质经验和做法向其他发展中国家推介，以实现共同发展。另一方面，我们仍有不少问题与挑战须加以应对。在过去的发展过程中，我们着实在一些领域走了不少弯路。今后我国需在认真总结和吸取经验教训的基础上，更加积极地应对挑战。