快速城市化背景下的村庄空间布局规划浅析——以厦门市集美区为例

郑锦丽

(厦门市城市规划设计研究院　福建厦门　361012)



快速城市化背景下的村庄空间布局规划浅析

——以厦门市集美区为例

郑锦丽

(厦门市城市规划设计研究院福建厦门361012)

针对快速城市化背景下的村庄用地问题，基于生态文明建设的要求和新的城乡综合治理方式，规划从宏观层面提出村庄空间布局规划的思路。结合村庄现状分布特征，聚焦村庄与城市的用地矛盾，提出村庄空间管制与村庄边界划定两个层面的规划内容，以城市总体规划为参考通过要素叠加分析，以制定村庄空间管制分类，在此基础上，进一步通过村庄改造模式探讨，提出村庄改造分类，从而明确村庄生长边界；并结合政府层面的相关精神，提出村庄布局实施策略的若干思考。

快速城市化；村庄空间布局；规划

1　规划背景

近年来，由于厦门城市建设加快往岛外地区拓展，集美作为岛外4个建设新区之一，许多重点项目落地，城市空间格局发生了巨大变化，大量村庄由城市边缘纳入城市建设范围，成为“城中村”，并带来了一系列问题。基于此，及时编制集美区村庄空间布局规划，可以较好地与城市建设衔接，集约土地利用，节约建设资金，提升城市面貌，实现基础设施共建共享，确保山水生态环境的保持，真正实现城村一体化发展的美好愿景。

2　村庄空间分布综合评价

2.1基本情况

集美区总面积为276km2，现状建设用地总面积约77km2，共辖4个街道、2个镇和3个农场，涉及203个自然村。村庄总用地面积为18.84km2，约占全区面积的7%，占现状建设用地的24%。

现状村庄户籍总人口为13.8万人，目前已有近50%的村庄人口纳入城市居民统计，达到了一定的城市化水平。

2.2村庄人口分布特征

现状村庄人均建设用地指标偏高，在120m2/人以上的村庄数量比例达到71%，在80m2/人以下的村庄数量比例为6%，而且各个村庄之间也差异甚大，最高达到447m2/人，最低的仅41m2/人。从空间分布上看(图1)，城市重点建设区、旧城的村庄人口相对密集，即人均占地较低，城市外围、靠近山体农田地带的村庄人口相对松散。

图1　现状村庄人口分布特征分析

2.3现存问题

(1)在城市化快速发展阶段，城市建成区不断向外拓展，村庄的自然建设与城市科学合理的发展不可避免地产生了矛盾，主要表现在城市用地与建设上[1]，这是规划中重点聚焦的问题。

(2)在经济利益驱动下村民竞相扩建住宅，又缺乏有效监管，导致建筑密度过大，通风采光差，环境卫生污染，缺乏公共绿地和开敞空间，整体居住品质低下。

(3)由于土地征用，出租房屋成为村民重要收入来源，导致村庄内大量外来流动人口的聚集，增加社会隐患。

(4)大部分村庄缺乏统一规划，道路狭窄，基本无绿化，基础配套设施不完善，消防隐患问题严重[1]。

3　村庄与城市用地布局存在的主要矛盾

3.1与城市道路之间的矛盾

由于村庄分布范围较广，大量规划城市道路由村庄穿越而过或涉及村庄边缘用地，矛盾主要在于部分道路局部段落已经修建完成，目前面临穿村困难而无法贯通，道路下敷设的市政管网也因此无法连续，道路建设推进迫在眉睫。

3.2与公共或基础设施之间的矛盾

公共或基础设施包括两个级别，一是重大设施，如区域市级交通设施、城市轨道，主要包括厦门北站及附属建设用地、未来的高铁站、多条动车线与高铁线、多条轨道线；二是其他设施，如市区级公共管理与公共服务设施、交通设施以及公园广场等。矛盾集中于设施规划用地与现状村庄部分或完全重合，项目无法建设。

3.3与防护绿地之间的矛盾

城市主要防护绿地分布于高速公路与铁路两侧、城市道路两侧以及市政走廊。根据国家规范与地方条例，这些防护绿地单侧宽度要求在20m～50m不等，目前此范围内零散分布着一些村庄，对设施构成安全隐患，同时也不利于村民自身安全。

4　村庄空间布局规划

针对现状与规划存在的矛盾，提出“少拆迁、多腾挪、保项目、控边界”的规划思路，即减少不必要的村庄拆迁，对道路网与用地进行优化以避让村庄，明确必须拆迁的村庄以确保重大项目或重要道路与设施的建设，在城市管理上严格把控村庄的建设审批，引导村庄质的提升而非量的增长。

规划具体内容分为两个部分，一是研究村庄发展模式，制定区域空间管制规划，即解决“建与不建”的问题；二是明确村庄改造类型，划定村庄边界，解决“拆与不拆”的问题。

4.1村庄空间管制规划

4.1.1空间管制分析的基本要素

参考城市总体规划中空间管制的分析内容与原则，规划选取区位、安全、生态、核心区等4个要素对现状村庄进行叠加分析，以梳理出各个村庄自身的环境安全等级、对周边城市建设的影响程度，借此判断各个村庄的空间管制要求，进行归类，提出相应的管制分级和对应的建设政策。

(1)区位要素：是定性要素，以城市建设区作为划分界线，建设区以外的村庄采取相对宽松的建设政策，而以内的村庄仍延续先前制定的较为严格的建设政策，宽松与严格的区别就在于是否允许进行宅基地建设。

(2)安全要素：是强制性要素，涉及水源保护区与市政交通走廊，前者主要考虑水生态及供水设施的安全影响，后者需要保证市政交通设施、管线的安全与空间预留，在处理此类村庄时应严格按照保护要求予以控制。

(3)生态要素：集美北部山体、城市生态绿楔以及城市溪流已划入全市的生态控制线范围，在此范围内的村庄数量大，建设需求低，因此考虑为建议性要素，以适当控制、限制发展为主。

(4)核心区要素：核心区主要指集美规划建设的重点片区，包括区中心、高铁片区以及产业片区，在此建设范围内的村庄纳入严格控制级别，并重点考虑核心地段的村庄影响。

4.1.2制定空间管制标准，提供规划依据

对于村庄空间管制，《厦门市人民政府关于进一步完善农村村民住宅建设管理的意见》提出实行村庄建设区域分类控制制度，即分为禁建区、限建区和适建区(图2)。规划以此为依据，综合集美区的现行政策，最终确定3种空间管制分类的适用措施和适用范围。具体如下表所示。

表1　村庄空间管制标准

图2　村庄空间管制规划图

4.2村庄改造规划分析

4.2.1改造规划原则

(1)城乡统筹原则。合理促进城市文明与乡村文化相融合，形成特色分明的城市与村庄的空间格局，促进城村和谐发展。

(2)因地制宜原则。综合自然条件、生活方式、社会经济发展水平等，切合实际地部署村庄建设与改造计划。

(3)集约用地原则。注意旧村庄与空心村问题，统一规划、集中建房，与城市公共设施、基础设施共建共享，逐步压缩超标村庄用地。

(4)尊重民意原则。充分听取村民代表意见，尊重村民意愿，贯彻各部门合作。

(5)分期实施原则。处理好近期拆除和长远发展的关系，按照建设项目轻重缓急分期实施。

4.2.2研究村庄改造模式，引导良性发展

(1)零星插建式的小规模改造[2]

顾名思义，即小规模地进行建筑单体的改扩建，在原有建筑的基础上加层并进行外装修，或是拆除原有的旧建筑进行新建和扩建[2]。这种模式不适用于大规模开展，仅仅在局部地区、村庄公建配套等应急项目中可以采用这种模式。

(2)大规模整体改造[2]

通过以大拆、大改、大建的手段来治理旧城问题和加快城市建设[2]。需要注意在物质更新和历史文脉延续之间寻求平衡。

(3)小规模渐进式改造[2]

小规模渐进式改造是一种精明的、弹性而又灵活的改造方式，在渐进性发展过程中提高人们的生活环境质量和最大限度地保护旧城的历史人文环境和风貌特色[2]。对于城市建设区内的村庄，小规模改造的灵活性和时效性能够较好地满足目前的需要，尤其是对于局部拆迁与保留提升的村庄，可以采取该种模式。

(4)旧村保护式更新

这种改造方式具有独特性，主要针对具有大片独特的风格建筑或身处历史风貌街区的村庄，对村庄中历史遗存进行成片保护与利用，其更新改造不仅考虑改善物质环境的舒适性，更着重于在物质环境中传承地域文化、体现自然特色，与周边环境相协调。

4.2.3明确村庄改造类型，划定生长边界

根据拆迁范围将村庄改造类型分为4大类，即整体拆迁、局部拆迁、保留提升、保护整治。列为整体拆迁或局部拆迁的村庄均需要拆迁，区别仅在于是否保留局部村庄，而列入保留提升与保护整治的村庄均不涉及拆迁，在城市建设区内的村庄采取保留提升，主要措施在于改善建筑立面、提升村庄景观面貌，与城市环境相协调，在城市建设区外的村庄采取保护整治，主要措施在于整治村庄卫生环境、完善村庄配套设施，提高村民的居住水平。

明确村庄改造类型与拆迁范围后，重新划定村庄的生长边界，主要考量两个因素，一是规划人均建设用地面积指标是否超标，二是现状村庄边界与城市道路、批地的关系。规划人均建设用地面积按80m～120m2进行控制，规划人口统计到2030年，按年均0.6%的人口增长率计，超标村庄不再新增用地，即意味着扣除拆迁部分，以现状村庄边界作为生长边界，新建村庄住宅或配套建设在内部控制，未超标村庄可适当扩展边界，通常以城市道路或相邻批地为界。

5　村庄空间布局的实施建议

针对现阶段集美区村庄拆迁及建设方面的主要问题，结合未来城市发展要求，建议重点从以下几方面着手，保障规划顺利实施。

5.1编制村庄建设规划

根据《福建省村庄规划编制技术导则》，村庄建设规划的主要任务为确定村庄的建设规模和建设用地界限，统筹安排村民建房以及各类基础设施和公共设施建设，重点是针对单个或若干个成片的村庄进行平面布局与建设指导，其工作内容更为详细具体，能够对空间布局所划定的村庄边界进行微调修正，保障村庄建设的真正实施。

5.2统筹村民公寓式住宅小区建设

对于城市建设区内的村庄，以行政村或镇街为单位，将危旧房与拆迁房的人口集中考虑，在村庄内或周边的用地布局中优先安排公寓式住宅小区的建设用地，在村庄改造拆迁之前先行进行项目与配套建设，提高村民的改造意愿。

5.3完善村庄建设与拆迁补偿的政策制定

在国家层面，村庄拆迁的法律依据较单一缺乏，在地方层面，拆迁政策不统一，村庄拆迁评估标准、补偿标准、安置标准、安居房购买标准等均未规范[3]，导致拆迁改造难、周期长，因而完善相关建设与拆迁政策势在必行，是所有规划与建设实施的根本依据。

此外，对于集美区，取消宅基地审批近20年，与村民的建设需求长期存在矛盾，建议对此加以重点研究，提出创新宅基地政策，包括探索村庄宅基地审批制度、流转机制、登记制度，如对于特殊的一户多宅情况，宅基地超标部分和户口迁出空置的宅基地收取有偿使用费，通过经济手段促使其把超占或闲置宅基地收归集体统一管理[3]。

5.4建立村庄改造协调组织

建议规划、发改、国土及财政等相关部门指派专人成立村庄建设协调组织，与农办、镇街共同协作，定期协调规划提出的年度建设项目的进展情况。具体操作过程中，建立以专项规划为依据、以年度计划为核心的平台，协调国土部门年度土地开发计划、发改部门年度投资计划、规划部门年度改造实施计划等相关计划，逐年逐村落实规划提出的村建项目。

6　结语

村庄空间布局规划是一个新的课题，与村庄建设规划不同，是从更为宏观的层面进行全域村庄用地调整与控制，目前仍未有成熟的理论和技术路线，对于城乡空间发展[4]、城中村改造利用、土地利用模式[4]等方面都需要进一步深入地研究。仅以本次规划编制为契机，探讨一种城市与村庄空间关系的分析方法，并为城市管理者提供一种建设实施与政策制定的思路，实现城市与村庄的共建共融，平衡发展。

[1]侯献良，郑娜.城市拓展区内村庄发展问题研究[J].山西建筑，2010,36(21)：10-11.

[2]王淇. 旧城改造模式与运行机制研究[D].重庆：重庆大学，2007，31-37.

[3]毕雪莲.当前村庄改造建设中存在的问题及解决对策[J].山东省农业管理干部学院学报，2010,27(3)：25-27.

[4]张玉芳,邢天河.县域村庄空间布局优化的探索和实践——以河北省武安市域村庄空间布局规划为例[J].城市规划，2009,33(1)：88-92.

Analysis of the village spatial distribution planning in the background of rapid urbanization with Jimei District in Xiamen City as an example

ZHENG Jinli

(Xiamen Urban Planning & Design Institute，Xiamen 361012)

Based on the requirements of the construction of ecologic civilization and new urban and rural comprehensive management,a train of thought about village spatial layout was put forward at macro level to solve the problem of village landuse in the background of rapid urbanization.The current landuse contradiction between village and urban was analyzed considered of the characteristics of village distribution,Accordingly the planning contents were divided into two parts,one part was about villages space regulation,which was classified by factors analysis which consisted of location、security、ecology and construction in reference to master plan, the other part was about the demarcation of village boundary,based on the investigation of village transformation mode and type,which were proposed according to the classification of space regulation.finally through the combination of relevant current cities spirit documents,some reflections on implementation strategy of village layout were put forward.

Rapid urbanization;Village spatial distribution;Planning

郑锦丽(1984.1-)，女，工程师。

E-mail:379166260@qq.com

2016-05-21

TU984

A

1004-6135(2016)08-0012-04