关于建立我国政府综合财务报告制度的思考

◎ 龚珈　广东海事局财务审计处

关于建立我国政府综合财务报告制度的思考

◎ 龚珈广东海事局财务审计处

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）提出，应建立权责发生制的政府综合财务报告制度。本文通过对我国财务报告质量的现状进行分析，并参考国外政府综合财务报告建设经验，对我国建立政府综合财务报告制度提出了对策建议，具有一定的实践意义。

政府会计信息披露 政府综合财务报告

1.政府综合财务报告概述

1.1政府综合财务报告定义及其目标

政府综合财务报告是指反映政府整体财务状况、运行情况的报告。主要包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表和、附注，以及相关综合分析等。

政府综合财务报告目标是指，通过构建统一的政府会计准则体系，适度分离政府财务会计与预算会计，为防范财政风险等提供支持，以促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。

1.2政府财务报告的理论基础

1.2.1公共选择理论

公共选择理论指出，政治家在政治市场中作为公共产品的供给者，为尽可能减少政治家违背公共利益，需要采取相关监督措施对其权力进行限定。政府综合财务报告制度的建立，有助于对公共资源的使用和管理过程进行记录与公开，帮助社会公众行使监督权，实现帕累托最优。

1.2.2会计信息系统论

会计信息系统论指出，政府会计作为向社会公众提供政府财务信息的信息系统，可以反映政府受托责任履行情况。

1.2.3公共受托责任理论

公共受托责任理论指出，政府为解除其公共受托责任，需要向社会公众公开其管理和使用社会公共资源的情况，由此产生了政府财务报告。

2.我国政府财务报告质量的现状

2.1我国政府财务报告尚不够完整

（1）我国尚未建立健全政府财务报告体系。政府财务报告反映了政府财务状况及运行情况，我国目前以预算会计为基础编制的财务报告侧重于预算资金的收支、结余结转情况，无法反映政府完整财务状况信息。

（2）缺少反映政府隐性债务的信息。以收现制基础的政府财务报告缺少政府隐性债务相关信息，这样夸大了政府可支配的财政资源，不能真实、可靠地反映政府的财政状况。

（3）缺少反映现金流量相关信息。我国目前以收付实现制为基础编制的政府财务报告，只能反映财政资金收支的概要信息，无法具体体现政府各项经济活动的资金来源及运用的详细情况。

2.2我国政府财务报告真实性不够

会计信息真实性指会计记录、计量和报告的交易事项必须符合客观实际，保证会计信息真实可靠。

（1）预算报表项目设置不够合理。在行政单位资产负债表中列示的项目，在收入支出表中重复列式。

（2）债权债务信息没有得到全面反映。在我国目前执行的政府财务报告中，大部分非现金交易没有及时确认或无法纳入报表反映，导致政府财务报告无法全面准确反映政府债权债务相关信息。

（3）没有真实反映政府资产价值。以行政事业单位固定资产为例，行政事业单位财务报表中固定资产的价值只反映其历史成本，未计提折旧，导致虚增资产价值，不利于政府财务报告使用者正确评估政府资产价值。

2.3我国政府财务报告监督机制尚不健全

随着我国财政收支规模不断扩大，由审计署发布的政府部门审计报告已成为社会公众关注的焦点。但由于官方审计机构缺乏独立性，对审计监督效果产生不利影响，由此影响政府会计信息的真实性和可靠性。

3.英国政府综合财务报告制度对我国的启示

3.1健全的政府会计准则体系

英国中央政府主要依据《政府财务报告手册》的相关要求编制财务报告，英国地方政府主要遵循《推荐实务公告》中相关会计准则和规范的相关要求编制财务报告。由此可以避免会计确认和计量等的不一致而影响财务信息的可比性，为政府财务报告编制工作提供了指引。建立健全政府会计准则体系，是编制权责发生制政府综合财务报告的基础。

3.2全面的政府财务报告内容

英国政府综合财务报告，一方面是报告的范围广，包含由政府和所有公共部门编制的合并财务报告；另一方面是内容全面，英国政府综合财务报表主要包括经营成本表、资产负债表、利得损失表和现金流量表等，其附注部分包含财务报表信息相关说明和解释，成本风险分析等。

3.3完善的审计及公开制度

英国审计总署每年要对政府部门财务报告进行审计，并于次年1月15日前将经审计的财务报告提交财政部，英国财政部以此为基础编制政府综合财务报告。

3.4强大的会计信息系统支撑

英国在编制政府综合财务报告时，四部门通过抵消内部交易，分别编制合并财务报表，通过CONS系统进行数据转换，提交给英国财政部，再由其汇总合并生成政府综合财务报告。由此可见，编制府综合财务报告需要有强大的会计信息系统为支撑。

4.完善我国政府综合财务报告的建议

4.1建立健全政府会计准则体系

4.1.1构建政府综合财务报告概念框架

政府综合财务报告概念框架对政府会计具体准则有直接影响，为政府会计实务问题提供处理原则。我国应充分借鉴国际政府财务报告建设经验，建立适应我国国情的政府综合财务报告概念框架。如下图1所示，政府综合财务报告概念框架应包括报告目标、报告主体、报告要素和信息质量特征、会计基础和计量属性等。

4.1.2完善具体政府会计准则及应用指南

我国应加快具体政府会计准则的完善工作，尤其是编制权责发生制政府综合财务报告时需要按权责发生制调整的资本性支出、折旧和摊销等事项，为编制我国政府综合财务报告提供制度依据。4.2拓展政府综合财务报告的内容与范围

4.2.1充实报表附注及相关说明

我国目前政府财务报表附注主要就报告主体范围、表内项目列报方法、未列报但产生重大影响的事项等进行简要说明，不能完全满足政府报告使用者的相关信息需求。

4.2.2増加相关报告

在英国等政府财务报告制度较成熟的国家，政府财务报告不仅能提供政府财务报表，还提供财务分析、管理层分析讨论、非财务绩效报告等其他相关信息。鉴于我国政府会计具有预算管理和财务管理的双重目标，本文认为，政府综合财务报告应增加现金流量表及相关预算表，以准确反映政府成本费用，合理政府绩效，增强财政可持续发展能力，防范财政风险。

4.2.3研究编制政府综合财务报告

我国可将各级行政主管部门及事业单位作为政府综合财务报告的基本组成单位。由其先编制各部门财务报告，经审计署或独立审计机构审计通过后，由财政部门逐级汇总并合并，由此编制政府综合财务报告。

4.3加强配套措施建设

4.3.1建立审计及公开机制

我国应尽快建立与政府综合财务报告相配套的审计监督机制。同时，应重视对审计意见的后续整改跟进与公开工作，进一步完善政府综合财务报告审计机制。

4.3.2推进政府会计信息系统建设

我国应全面提升政府部门会计信息化水平，建立统一的政府部门财务核算系统，为我国编制政府综合财务报告提供技术支持。

4.3.3加强人才队伍建设

我国应重视政府会计人才队伍建设。随着政府会计改革力度不断增强，会计信息化软件推陈出新，对政府会计从业人员的专业能力和综合素质都提出了更高的要求。因此，应不断提升政府财务从业人员的素质和水平，如通过建立政府会计领军人才库等措施，加强政府会计培训与人才选拔工作，满足政府会计工作新要求。

[1]国务院关于批转财政部〈权责发生制政府综合财务报告制度改革方案〉的通知(国发[2014]63号).

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