部分发展中国家电力产业改革和市场机制

康佳宁，何陈棋，唐葆君，王晋伟

（北京理工大学　管理与经济学院　能源与环境政策研究中心，北京 100081）

部分发展中国家电力产业改革和市场机制

康佳宁，何陈棋，唐葆君，王晋伟

（北京理工大学管理与经济学院能源与环境政策研究中心，北京 100081）

电力部门作为各国社会经济发展的动力产业，其市场化改革势在必行。分析和思考巴西、阿根廷和印度3个发展中国家在电力产业发展进程中所选择的不同改革模式，并探讨和比较其现行的电力市场运行机制，挖掘国外电力产业改革的优劣异同和经验教训.研究认为：中国的电力产业改革应完善立法引导、制改先行的总体框架，加强售电侧竞争、统一监管、阶段评估，并开放合理的投融资渠道提升电力产业自主创新能力，以期提高中国电力产业的改革效率。

电力产业；电力市场机制；市场化改革；发展中国家

电力产业改革是一项长期而又复杂的系统工程，产业链条上、中、下游都涉及各方利益，牵一发而动全身。在发展中国家的历史中，电力产业曾长期作为垄断产业的代表存在着，但发展中国家进入高速发展阶段后普遍会存在经济水平的发展速度落后于人民需求的增长速度，政府财政无法支撑众多庞大垄断产业的现象，引起相关产业的供需不足、效率低下和腐败频发等社会问题。故部分发展中国家先后举起改革大旗，打破电力产业的垂直垄断结构，以解决上述出现的发展问题。

1978年，电力产业改革从南美洲的发展中国家智利率先推行，进而蔓延至全世界［1］。中国作为发展中国家，与多数处于相似发展阶段的发展中国家在经济、社会文化以及电分布和结构等方面具备同质性，故借鉴发达国家成熟市场机制的同时，也应该多学习发展中国家的改革经验。本文选取了3个较早推进电力产业改革的发展中国家——巴西、阿根廷和印度，通过学习和汲取它们在电力市场化改革过程中的成功经验或失败教训，探讨3个国家的现行电力产业模式和机制，使将要或正在进行相关改革的发展中国家少走弯路，以相对较小的代价完成电力垄断产业的拆分重组，达到社会综合效益最大化。

表1　巴西电力市场改革三阶段

一、部分发展中国家电力市场改革和市场机制研究

（一）改革进程

1.巴西

巴西的电源结构特殊，多为水力发电。20世纪90年代，为解决因经济和社会环境的动荡而带来的电力供应问题，巴西开始了发电、售电环节的私有化改革。其进程可大致分为3个阶段，具体情况如表1所示。

2.阿根廷

阿根廷现行的电力市场是典型 “发、输、配、售”4个环节完全独立的结构。Pollitt M（2005）［2］曾指出，阿根廷是唯一在电力产业各环节全面引入竞争的发展中国家。为解决电力紧缩问题，阿根廷政府结合英国、智利两国经验，以1992年政府的第24065号法令（简称“电力法1992”）为起点开启了电力改革。

此后，阿根廷的电力改革便将结构重组作为主要内容，分解联邦和州政府拥有的电力公司为私有化的发电、输电企业、电力库以及配电公司，形成私有化的发电、输电、配电企业以及电力库市场并向所有发电厂和购电用户开放电网，所有市场参与者均可自愿参加批发市场进行电力交易［3-4］。

3.印度

印度电力产业在20世纪90年代以前各个环节均由国家垄断管理，垂直一体化的低效率运行导致电力产业连年亏损，电力供应短缺的现象严重。1991年，印度政府通过修订相关的法律条款，逐渐开放发电端的国外和私人投资，迈出了其电力改革的第一步。2003年后，以《2003电力法案》为标志，印度对电力行业进行重组，主要是拆分垂直一体化电力企业，独立产业链上的发、输、配电环节，引入投资以解决电力供应不足的问题。2005年以后，印度又开始针对输电、配电网进行了新一轮大力改革。

2014年4月—12月，印度火力发电量居首位，占全国总发电量的82.78%，水电和核电次之。由于中国与印度在人口、电源结构以及资源禀赋与电力消费分布不匹配等方面都具有相同的特点，故印度的改革经验对中国具有较高的思考性。

（二）市场机制和产业模式

1.巴西

在经历2001年的供电危机后，巴西政府提出了基于“电力库”模式的长期均衡机制，并于2004年正式运行。巴西电力市场主要包括现货市场和合同市场两部分，其中现货市场的交易量较少，其建设目的主要是为了平衡实际市场中需求电量与合同规划间的不协调差距。需要注意的是，这部分的价格并不是由交易主体通过市场竞价形成，而是以7天为一个周期，由电力交易商会（简称CCEE）采用优化模型计算所得，以期能更好地优化配置火力和水力的发电结构［5］。而在巴西的合同市场中，根据用户类型又可以分为管制市场和自由市场两部分，其具体运行机制如图1所示。

在巴西电力市场的售电侧，受管制的用户如居民等必须通过配电公司购电，而配电公司利用与管制用户签订的长期合同预测未来3～5年内的需求电量上报给电力库。电力库首先将发电厂的发电报价按从低到高的顺序排列；其次匹配供需双方的交易量，通过多轮竞价决定各发电厂的中标价格和发电量，最终以统一的平均价格卖给配电公司。而大用户则可以直接与发电厂商议购电，并依据电力市场的情况与其进行发电投资方面的合作。“双轨制”的售电形式既保障了居民等用户的稳定价格，又在一定程度上引进了市场的调控元素。由于巴西的水力发电占电源结构比重较大，其发电特性会造成现货价格信号的疲软，所以巴西建立了以合同拍卖与期权交易为基础的金融市场以确保电力产业的供应安全，减少市场风险［6］。

在巴西，发电和输电市场多由国有资本公司控制，而配电企业则多为私有资本公司所把持。故巴西的输电价格采取全国统一定价，配电价格则由各配电公司自己制定。巴西国家电网调度机构（ONS）承担全国联网的电力调度任务。

2.阿根廷

阿根廷作为南美洲最成熟的电力市场，一直是发展中国家电力产业改革的参考标杆。在阿根廷，根据电力产业链上的不同环节的性质，将其业务进行异质划分。输电和配电业务被定义为公共服务，当输电公司供电出现短缺时，需上交相应罚款以补贴用户；发电业务则视为收益性服务，这两种业务服务均在一定程度上受该国管制委员会 （简称ENRE）监管。

阿根廷的电力市场也有2个类型：合同市场及电力库市场。具体运行机制如图2所示。私人发电厂可与大用户和配电公司签订双边合同，在实际生产生活中，两者的供需电量可能与签订交易的供给和需求电量有所出入，阿根廷也为这部分的差额电量提供了交易平台——阿根廷国家电力管理处［7］。在电力库中，根据买方的一周需求总量与排序后的发电厂供电量（按价格从低到高）进行匹配，以对应的最后一台供电机组的价格作为该小时的电力价格来确定一周的电价。而合同市场则实行单边报价的制度，以6个月为一个周期，发电厂基于成本（发电成本和输电成本）原则与大用户和配电企业协商供电价格和发电计划，经电力管理委员会核定价格后确定每日用电曲线。输电调度则由国家调度机构（CAMMESA）集中负责，输配电价由供电商支付［8］。

3.印度

从横向结构看，印度的电力产业结构在上、中、下游均分为国家和邦两个级别，各邦实行平行的自给配电；从纵向上看，印度电力产业结构可以分为发电端、输电端和配售端3个部分；从监管部门上看，也实行两个层面的并行监管，但是印度的邦电监会具有更大的自主管理权，可在一定程度上架空国家层面监管部门，这在一定程度上也为印度电力产业的协同调配埋下了隐患。其具体的产业结构和组成部分如图3所示。

在印度的电力市场中，交易类型品种可以分为长期交易（约占总交易量的90%）和短期交易2种。与前2个国家相似，印度的长期交易一般通过签订供需双方长期合同完成，而短期交易则又主要分为3种形式：跨邦交易商之间的双边交易、各配电公司间的直接交易和两大独立电力交易中心（印度能源交易所和印度电力交易所）内的竞价交易［9］。

综合上述情况，可以看出印度的电力改革单元零散，监管并不统一。而印度在2012年爆发了两次大规模的停电事故，也暴露了基础设施建设跟不上改革进程，以及输配电无法实现国内协调调配等问题，而其他发展中国家在改革过程中也或多或少出现过因电力供应不足而导致的大面积停电事故，深究其原因也多有相似。这为中国电力产业在监管、协同和电力基础设施建设方面的发展改革敲响了警钟［10］。

二、改革经验分析与思考

通过上述针对部分发展中国家电力市场化改革进程与形成的现行市场机制的梳理与提炼，不难发现电力产业改革是个复杂的系统工程，往往需要耗费大量时间，并可能在进程中不断遇到阻碍。而对于具有不同国情特色的发展中国家，各国所选择的市场机制和改革路径各具特点，但又由于所处发展阶段的类似而具有诸多共性特征，具体如表2所示。这也有助于中国在改革路径和市场模式选择问题上进行思考。

（一）改革路径

在改革动因上，不同于发达国家在改革前具有充足的资金支持和较完善的硬件设施，发展中国家由于过快的经济发展导致电力供需结构的失调，同时政府缺少充足的投资资金以支持集中垄断管制，故发展中国家具有大致相同的改革动因。

发展中国家的电力改革均兴起于20世纪90年代，在打破垂直垄断的过程中大部分国家按照各个环节的自然属性对其进行结构重组。除阿根廷选择将电力产业4个环节全部独立分离以外，印度与巴西选择将配售环节整合，分离发、输电环节独立。

由于各国的社会条件不同，印度选择“自底向上”的路径，通过各邦进行自主改革，从而向上传导促进全国新电力产业的形成。而阿根廷和巴西则选择自顶向下的改革方向，这是由于其原先的电力资产掌握在中央政府手中，故国家在改革中发挥主导地位。

表2　部分发展中国家电力产业改革路径及发展模式的比较

（二）市场模式

在交易模式的选择上，印度的批发市场主要选择电力库的交易模式，而阿根廷和巴西则以分散交易形式为主。在监管类型上，根据监管机构的个数与权力集中度可以分为分级分散监管和垂直统一监管两种形式。印度以各邦为其电力产业的基本单元，故各邦均有自己的监管机构，互不干涉，是典型的分级分散监管类型。而阿根廷和巴西则由国家建立统一的监管机构，实施对全国电力产业的监管服务。

在产权特征上，发展中国家通过引入私人投资，分散电力产业产权，提高电力产业运营效率。但是发展中国家电力产业的私有化程度仍然不高，在一定程度上并没有达到预期的产权分离目的。尤其以巴西为例，其水电资源十分丰富，但由于水力发电的不稳定性，为保证区域联合调配顺利实现，目前大多数的水电资产仍集中在巴西政府手中以保证电力的安全供应；而在印度，发电环节中仅有十分之一左右的资产进行了私有化［11］。不同于巴西和印度的产权转化，阿根廷的发电环节已经实现全部私有化，并通过特许经营的方式保留其他环节资产的所有权和收益权，仅私有化经营权和控制权。

在价格机制上，由于发展中国家的政治制度所限，其价格机制仍受政府宏观把控，定价机制较为相似。对于上网电价多数国家都选择基于成本导向的定价规则；针对输配电价，则由国家建立统一标准，设立标杆价格或上限，体现输电环节的公众服务性质；而对于销售电价，发展中国家受国内经济的发展水平和差异程度所限，为了避免电价上涨过快对居民生活成本产生冲击，对部分小用户实施销售电价管制，使其维稳在较低水平。

三、对中国电力产业改革的启示

经过20多年的发展，部分发展中国家的电力产业日渐成熟，这为中国未来的电力改革带来了很好的借鉴和启发。但我们在“取其精华”的同时，也要懂得“去其糟粕”，避免改革过程中犯下相同的错误。综上所述，为中国电力产业改革提供5点建议：

（一）完善法律法规，引导深入改革

巴西在电力产业改革中始终坚持立法为先，在改革初期的10年间颁布10余项法规，顺利推动产业重组和私有化改革，对改革过程施以有效监管。而中国现行的电力改革多依靠于政府文件，不能从根本上控制改革力度与强度。同时立法先行也符合中国依法治国、依法行政的方略，可以将改革深入到各个环节中。

（二）机制改革为先，产业解体为后

在电力改革的初期，各电力环节的独立拆分、解体的呼声最高。如今“厂网分离”已经实现，“输配分离”又被提上议程。但是与垄断环节解体改革相对应的市场机制却一直没有实质性变革。例如，作为市场化改革核心的电价机制，监管机制和项目审批机制。如果机制变革一直落后于体制变化，除增加改革成本外，不会从根本上解决中国电力体制中存在的种种问题，还会威胁到电力供应安全和社会稳定。最终会偏离中国建设和运营具有中国特色的稳定、低碳和高效的电力系统的根本目标。

（三）加强售电侧竞争，完善基础设施“硬实力”

目前，电网公司的改革是打破中国电力市场垄断格局的重要手段。从市场机制角度出发，市场上的真正卖方是不同的发电企业，买方是实际的电力使用者，而不是由输、配电商在影响电力供求。增加配电公司只是在电力服务环节引入竞争，无法从根本上打破电网公司相对购买者的垄断地位，还可能无形中增加输配电建设和运营成本，故可以引入不同的电力零售商加强售电侧的竞争。输配电价由政府按成本导向原则统一制定。

吸取印度大停电的经验教训，加强完善输配电网的基础设施建设，使电力安全供应的“硬实力”与市场化发展的“软实力”相匹配，杜绝改革过程中可能出现的缺电、限电问题。

（四）建立统一监管机构，重视改革阶段性评估

加强对国家层面和区域层面监管机构的整合，建立全国统一监管机构，防止出现类似印度由于分级监管而产生的调配混乱的问题。学习阿根廷和巴西在改革的不同阶段重视阶段性评估，及时听取各方意见，调整方案，并及时给出评估报告及反馈信息，做到每个阶段市场设计和性能的最优化实施。

（五）开放投融资渠道，加强电力产业自主创新

有选择地开放私人投资渠道，刺激电力企业的自主创新能力。可以借鉴巴西成功经验，以BOT等项目融资形式吸引外资投资中小型发电站，放宽电力行业民间资本的准入标准，降低发电成本，使产业链上的电力企业有更加充足的资金投入自主研发，防止电价哄抬，在良性竞争中平稳有序地遵循市场变化。同时，鼓励电力企业通过合理的对外融资、技术入股等方式，大力发展具有自主创新标签的清洁发电，特高、超高压交直流电力传输，智能电网，水电勘测、施工等方面的关键技术。

四、结束语

电力产业市场化改革的背后是关键技术变革、能源结构调整、经济水平发展和供需主导权转移的共同作用，而从改革开始到成熟阶段大致需要10年左右时间。目前中国的电力改革正进入攻坚期，由于后发优势，可以借鉴与中国具有相似改革和社会发展背景的部分发展中国家的成熟经验来缩短改革时间，但这并不意味着可以缩减改革的必要步骤。同时，更要吸取发展中国家在改革中的失败经验，分析其背后原因，避免重蹈覆辙。向阿根廷和巴西学习，注意开放私人投资渠道的方式和力度，避免对电力供应和电价的稳定带来负面冲击；在完善市场交易机制的同时，完善薄弱的基础设施；在经济水平较高且具备建立市场交易所的地区建立交易试点，率先完善运行机制；在监管方面，坚持立法为先，对以输配环节为代表的自然垄断性环节进行合理的成本核准，为下一步的市场定价提供必要支持。

［1］WANG Q，CHEN X.China’s electricity market-oriented reform：from an absolute to a relative monopoly［J］.Energy Policy，2012，51：143-148.

［2］RUDNIC H，BARROSO L A，SKERK C，et al.South American reform lessons-twenty years of restructuring and reform in Argentina，Brazil，and Chile［J］.Power and Energy Magazine，IEEE，2005，3（4）：49-59.

［3］李英.巴西电力工业和电价改革及对中国的启示［J］.电力技术经济，2006（6）：23-27+47.

［4］国家电监会市场部.阿根廷电力市场化改革［N］.中国电力报，2006-01-17（8）.

［5］邵常政，丁一，宋永华，等.典型新兴市场国家电力体制改革经验及借鉴意义［J］.南方电网技术，2015，9（8）：13-18.

［6］BARROSO L A，ROSENBLATT J，GUIMARAES A，et al.Auctions of contracts and energy call options to ensure supply adequacy in the second stage of the Brazilian power sector reform［C］//IEEE.Power Engineering Society General Meeting，2006.IEEE，2007.

［7］GUZOWSKI C，RECALDE M.Latin American electricity markets and renewable energy sources：the argentinean and chilean cases［J］.International Journal of Hydrogen Energy，2010，35（11）：5813-5817.

［8］POLLITT M.Electricity reform in argentina：lessons for developing countries［J］.Energy Economics，2008，30（4）：1536-1567.

［9］SHUKLA U K，THAMPY A.Analysis of competition and market power in the wholesale electricity market in India［J］.Energy Policy，2011，39（5）：2699-2710.

［10］曾鸣，李娜，刘晓立.印度大停电对中国电力工业的启示［J］.华东电力，2012（8）：1273-1276.

［11］马莉，魏玢，阙光辉，等.印度电力市场化改革情况及最新进展［J］.中国电力，2007，40（6）：71-73.

［责任编辑：孟青］

The Innovation and Market Mechanisms of Electricity Industry in Selected Developing Countries

KANG Jianing，HE Chenqi，TANG Baojun，WANG Jinwei
（Center for Energy and Environmental Policy Research，School of Management and Economics，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China）

The innovation of electricity industry in marketization is imperative since it provides power for the social and economic development of countries around the world.We comprehensively analyze the different innovation patterns of electricity industry in three representative developing countries i.e.，Brazil，Argentina and India，and compare their current market mechanisms.We summarize the merits and experiences of these countries’electricity industry innovation.Based on this，the research suggests that China should improve the overall framework of legislation and institutional reformation，intensify retail-side competition，unit supervision and stage evaluation，and open channels for investment to promote independent innovation，which will improve efficiency of innovation of electricity industry in China.

electricity industry；electricity market mechanisms；market-oriented reform；developing countries

F407

A

1009-3370（2016）04-0036-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0405

2016-05-04

国家自然科学基金资助项目（71573013）；北京市自然科学基金资助项目（9152014）

康佳宁（1992—），女，博士研究生，E-mail：648393023@qq.com