农村“三块地”改革试点进展及思考

农村土地改革涉及我国万万千千的农业人口、涉及城镇化进程、涉及农业现代化进程等重大战略，可以说是牵一发而动全身，必须审慎推进。泸县是国土资源部进行农村“三块地”改革试点地区之一，是33个试点地区中少数几个进行“农村宅基地制度改革”试点的地区，形成了不少经验做法和改革思路，值得全国其他地区参考借鉴。

一、泸县的典型性和代表性

（一）泸县概况

泸县是四川省泸州市下辖县，位于四川盆地南部，地处川、滇、黔、渝四省市结合部、成渝经济区核心地带，是泸州北大门、西南出海大通道桥头节点。随着区域合作的日趋紧密，泸县已成为长江经济带、成渝经济区和“9+2”泛珠三角合作区的重要组成部分。全县幅员面积1532平方公里，辖19个镇，251个行政村、43个社区，人口108.69万。泸县土地资源丰富，其中水稻土占耕地面积的83%，土壤肥沃，适宜性强，是全国商品粮基地县、四川省农产品主产区。

（二）典型缩影：大量农民工通过劳务输出处于“半城镇化”状态

泸县总人口近109万人，其中农业人口高达96万人，比例高达88%。泸县大量农业人口通过劳务输出获得一定工资性收入的同时，仍然保留着农村土地和农民身份，过着候鸟式的半城镇化生活。可以说，泸县正是我国数亿农民工进城打工、在城市和农村之间进行“候鸟式迁徙”的典型缩影，其农村宅基地制度改革探索对我国广泛的农村地区具有普遍的参考意义。

1、劳务输出是泸县农业人口转移就业的主要途径，转移人数达到全县总人口的1/3

泸县是国家级建筑劳务基地县，素有“建筑之乡”之称，96万农业人口中，农村劳动力有58万人。转移输出人口达到35万左右。

2、劳务输出行业聚集在低端行业，输出人员的教育和技能水平偏低

从行业分布来看，泸县劳务转移输出人员从事行业相当集中，其中从事建筑业的有14.6万人，占到劳务输出总量的41%；从事制造业的有10.75万人，占30%；从事服务业的有6.24万人，占17%，从事其他行业的有3.8万人。从事“苦力型”体力劳动的工种占绝大多数，劳动报酬较低。

从教育和技能水平来看，泸县劳务转移输出人员的学历水平偏低。35万多人中，初中及以下学历的有30.45万人，占转移输出总数的85%；大学及以上学历的有6053人，仅占转移输出总数的1.7%。

3、农民与其土地“权利结合又物理分离”的状态是泸县存在的普遍情况，也是我国大量农民工将长期持续的状态

泸县转移输出劳务中绝大多数都是农业人口，也就是我们说的“农民工”，农民工是我国工业化城镇化进程中的产物，也是工业化城镇化的重要力量。现在的问题是，尽管农民工是城市中的重要劳动者，但他们的户籍身份还是农民，也依然保有在农村的承包地和宅基地。这导致农民与其土地的关系由原先的紧密结合变为既结合又分离，农民仍然是农地承包经营权的权利主体、是宅基地使用权的权利主体、是宅基地上房屋产权的权利主体，但由于他们长期进城务工经商造成与农地、宅基地和住房事实上的分离，基于物理分离，这些土地权利不能得到充分利用，土地利用效率变得低下，既损害农民利益，又减少社会福利，而且这个状态将在未来一段时期内长期延续。

二、泸县农村宅基地制度改革的做法与效果

（一）以分类推进为主要改革模式：探索农民住房保障的多种实现形式

1、传统农区——继续实行一户一宅、分散居住

在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围外的传统农区，农户维持分散居住，同时继续落实“一户一宅”、面积法定、标准合理的宅基地分配和使用制度。

2、二、三产业相对发达的非传统农区——建设农村新型社区

在人均耕地少，二、三产业比较发达，农村配套设施较完善的地区，在农民自愿的基础上，实行相对集中的农村新型社区，落实“一户一宅”。创新农村新型社区使用宅基地的不同途径和方式，探索集中统建、多户联建、统规分建等多种农村新型社区建设模式。

3、城市规划区内的农村地区——建设农民住宅、公寓

在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内的农村地区，探索按照城镇规划要求开发建设农民公寓或农民住宅小区等方式，农民用原有宅基地和住房置换住宅或公寓，同时维持“一户一宅”政策。

（二）逐步让市场发掘宅基地价值：探索宅基地有偿使用和有偿退出机制

1、建立一定条件下的宅基地有偿使用制度

初次分配的农户宅基地，实行规定面积内无偿取得，全面开展因历史原因形成超标准占用宅基地、一户多宅以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其他方式占有使用宅基地的清理工作，分類分步探索由农村集体经济组织主导下的宅基地有偿使用制度，根据宅基地不同的取得途径，实行相应的有偿使用方式。

2、建立宅基地有偿退出和内部流转机制

第一，建立宅基地自愿有偿退出机制。允许土地变更调查成果中为建设用地图斑或已确权登记的宅基地有偿退出。具体来说，有以下几项工作。一是明确退出范围。农民空闲宅基地，有意愿或已在异地居住或因避险、生态绿化等原因搬迁的宅基地等建设用地，可以申请退出。二是规范退出程序。有意愿退出宅基地的向集体组织申请，经镇政府同意，县国土资源局确认地块图斑后方可退出。三是探索多元保障。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，引导农民按照规划入住农村新型社区、农民公寓或农民住宅小区。

第二，建立宅基地内部流转机制。探索建立农民住房流转信息服务平台，农民宅基地可以按照自愿、有偿的原则，以转让、出租等方式在集体经济组织内部流转，受让、承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员。

3、创新退出宅基地的统筹利用方式

退出的宅基地可以原地使用，也可以复垦整治在县域内调整使用。复垦整治指标调整使用的，按照“封闭运行、部分先用、及时复垦”为原则，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标，需要征收为国家所有的，按程序依法报批。

4、探索农民和集体对宅基地权利的多种实现形式

配合农民住房财产权抵押、担保和转让试点，探索宅基地权益实现方式和途径，通过集体经济组织担保、多户联保的形式，落实宅基地权益，保障抵押权人的合法权益。完善集体对宅基地所有权权能及实现形式。

（三）宅基地确权颁证为试点重要亮点：全国第一张宅基地使用权不动产证在泸县颁发

2015年，泸县成立了不动产统一登记中心，整合了住建、国土、林业、农业等部门相关机构、职能和人员，不动产统一登记中心已经正式运行。全国第一张农村宅基地使用权和房屋所有权不动产权证书在泸县率先颁发新证。这是我国保护农民财产权的重要里程碑，也是进一步推进农村宅基地制度改革的重要技术支撑。

（四）政府主导创新宅基地管理方式：建立健全节约集约使用宅基地的管理制度

1、在“多规合一”统领下强化农村宅基地总规模控制

泸县是省级“多规合一”规划试点县，探索在国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等多个规划“多规合一”的统领下，有序编制村级土地利用规划和村庄建设规划，对农村宅基地利用总规模进行控制，使人均建设用地指标动态符合有关规定。

2、农村宅基地审批管理权限由县一级下放到镇级和村级

按现行政策，农民宅基地审批需经过村委会、乡镇国土所、乡镇政府、国土局、县政府层层审核批准，泸县将通过改革试点下放此项管理权限。农民建房申请使用存量宅基地的，由农村集体经济组织进行分配，报镇政府审批；使用新增建设用地的，经镇政府审核同意后报县政府审批，新增建设用地计划指标年终一次性在省级指标中核销。县政府通过建立审批报备等制度，强化对镇、村宅基地管理和实施情况的监督。

3、提升农村集体经济组织在宅基地管理中的作用

泸县将充分发挥集体经济组织作用，来提升宅基地管理能力，包括建立农民集体对宅基地取得、使用、退出以及抵押担保等的审核和管理制度；严格执行宅基地批前公示、退出公示、收益分配公示制度，形成社会监督的强大合力；制定因历史原因形成超标准占用宅基地依法处置和宅基地有偿使用制度的衔接办法。

三、泸县改革试点遇到的主要问题

（一）农村宅基地违法现象突出，清理整治工作难度大

主要情形包括以下几种：未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地，造成非法占地和一户多基现象；非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易（在城镇、郊区尤其突出）；超面积占地等。由于多方面的原因，农村土地监察执法一直比较薄弱，违法占地清理工作难度极大。

（二）宅基地整理开发资金缺口大，社会资本参与模式还不成熟

推进农民集中居住，既需要建造新的农民住宅或小区、配套相应的市政管网、发放换房补助，同时还要将他们的宅基地进行复垦整治，资金需求量巨大，仅靠政府财政资金投入远远不够。如何引导鼓励社会资本参与农村宅基地整理开发及相关产业发展，构建合理的利益分配机制是当前摆在泸县宅基地制度改革推进工作面前的重要难题。

（三）腾出宅基地统筹利用层级过低，市场价值无法充分显现

泸县推进有条件的地区实现农民集中居住，通过节约集约使用宅基地或其他农村建设用地，腾出集体建设用地指标在县域范围内统筹使用。泸县相关人员认为，县级统筹使用层次过低，县级土地市场不发达，土地价值无法充分体现，应探索在省级统筹、由省内其他地区交易获得集体建设用地指标，既解决这些地区用地困难，也解决泸县宅基地整理开发的资金压力。

（四）农民住房抵押担保等改革内容缺乏配套政策，实际中难以操作

尽管按照我国法律，农民对宅基地上的房屋享有完整产权，也可以将其抵押担保，但由于住房与宅基地的不可分割性，农民住房作为抵押物的可行性就低了很多。一个好的抵押物要求具备很多条件，其中最重要的就是流动性和变现性，由于农村宅基地使用权的流转范围限定在本集体经济组织内部，地上住房的流动性和变现性随之受到很大局限，在市场上很难流动和变现导致农民住房的抵押担保功能实际上很难实现。

四、思考及建议

（一）农村宅基地制度改革与农村其他各项改革之间的关联性和协同性要匹配好

十八届三中全会《决定》明确提出深化改革要注重系统性、整体性和协同性，基于农村经济社会发展的整体性和农村土地制度的基础性，农村宅基地制度改革更是涉及农村改革中很多方面的内容，这些改革内容之间具有很强的关联性。就目前泸县改革推进情况和改革方案设想来看，把农村宅基地制度改革与农民承包地经营权流转和集体建设用地使用方式改革紧密结合、以宅基地制度改革来撬动另外两项制度创新的改革思路，正是印证和诠释了这一内在逻辑，非常值得其他地区参考借鉴。泸县的农村宅基地制度改革是否能实现既定目标、取得改革效益，在很大程度上就取决于农村宅基地制度改革与其他各项改革措施之间的关联性和协同性。

（二）农村宅基地制度改革分类推进的节奏要把握好

区分情况、分类推进改革是我国当前推进改革工作的重要原则之一，对农村土地改革来说更要重视这一原则。我国农村地区幅员辽阔、农业人口数量众多、各地情况千差万别、改革进展参差不齐，分类推进改革非常必要也是必经之路。此次在国土资源部的部署下，泸县农村宅基地制度改革试点也采用了这一原则，在县域范围内也不搞“一刀切”，而是在区分农村实际情况的基础上制定不同的改革内容。比起有的地区整体推进农民集中居住的改革方式，泸县的分类推进方式更为科学，也更有利于把握改革节奏。

（三）农村宅基地制度改革的長远效益、短期效果和改革风险要兼顾好

土地问题不仅仅是单纯的土地问题，农村宅基地问题也绝不仅仅是农民住房保障问题，农村宅基地制度改革会导致农民的衣食住行都要发生变化，农民的生产生活方式发生变革，农村、农业也要随之进行重大调整。因此这项改革试点也可能引发一些值得重视的连带效应和改革风险，比如农村集体发展空间更加受限、农民可能难以适应变革后的生产生活方式、粮食安全面临潜在威胁等。

（四）把充实农民宅基地权利权能作为改革手段

如上所述，泸县的农村宅基地制度改革有不少好的探索和经验，但笔者对其中将退出宅基地作为主要改革手段存在质疑。本文建议以“三权分置”的思路改造和充实农民的宅基地使用权。同承包地一样，宅基地的所有权归集体所有；农民的宅基地是基于其集体成员的身份分配获得，宅基地使用权归农民所有，类似于耕地的承包权，本文将之称为“分配权”，这个权利不能自由转让，只能转让给同一集体组织的成员；而与耕地经营权从承包权分离出来类似，宅基地“分配权”分离出来“建筑居住权”，这个权利单独或与建于宅基地上的住房构成一个完整的财产权利，农民可以自由处置，用于抵押、担保、转让的也是这个权利，而不影响农民的集体身份。分离后的宅基地权利可以更好地契合城镇化过程中农民“人地分离”的事实，通过权利分离，宅基地的部分权利可以流向其他主体，宅基地利用效率将大大提高，农民的宅基地财产权利才能真正充实。赋予农民充分的宅基地权利权能是推进下一步宅基地制度改革的基础，这是我们解决“三农”问题的应有之义，也是社会公平正义所在。

（郭冠男，国家发展改革委体管所副研究员）