为什么要削山造城？

惠文杰

(北京大学　光华管理学院，北京　100871)



为什么要削山造城？

惠文杰

(北京大学光华管理学院，北京100871)

不断涌现的削山造城工程引发了广泛的议论，但严谨的研究论证却难得一见。系统地研究这一问题：第一，回顾中国城市化的历史和城市化政策的演变，指出部分城市空间不足和更符合经济规律的城市化政策的实施是发生削山造城的背景；第二，通过对城市形状理论和城市规模收益理论的系统研究，提出有效主城区的概念，从理论上指出，地形限制导致有效主城区规模不足是削山造城发生的根本原因；第三，使用Google Earth软件逐一考察了全国地级以上城市的形状、地形，指出全国有1/4的城市有削山造城的需要；第四，通过研究无地形限制的城市有效主城区面积如何受相关因素影响，得出了确定削山造城合理规模的公式；最后提出了相应的政策建议。

削山造城；有效主城区；城市形状；城市规模

一、问题提出与背景分析

随着中国经济的发展和城市化的推进，越来越多的城市通过平整城区周边低山丘陵来扩展城区，被民众形象地称为削山造城。以兰州、延安和十堰等地为代表的削山造城因其工程庞大，动辄耗资上千亿*本文所引宏观经济数据来自《中国统计年鉴》以及各地政府的统计公报，不再一一注明出处。，引发了媒体和公众的广泛议论。不少人对此持怀疑态度，但鲜有深入和系统的研究，批评大都是基于片面、感性的认识，正面的研究论证则几乎完全缺失*比如李培月(LI Peiyue)等在Nature上发表的评论文章(非研究论文)“Accelerate research on land creation”对兰州、延安等地的削山造城提出了批评，但所论及的无非是施工扬尘等常识问题，都可以解决。其他的批评还有《中国新闻周刊》2013年1月所刊报道“愚公之忧：削山的环境隐患”、南方日报2013年2月所载““削山造城” 算不上愚公移山”等，实际上并未提出任何足以否定削山造城的实质性理由，并且文中都有意无意地忽略了削山造城的必要性探讨。。究竟为什么要削山造城，有没有理论依据，削山造城的合理规模是什么？中国究竟有多少城市需要削山造城？本文尝试做一个系统的研究，为各地削山造城提供理论和实践上的依据，也为国家出台相关政策提供一个基础性研究和一些建议。

(一)狭小城市的产生

就近现代城市的迅速膨胀而言，工业化是城市化和城市扩张的基础和动力；而就国内城市的选址来看，特别是为什么会有那么多城市位于狭小山区以至于今天需要削山造城，这受到客观地貌分布和历史因素的共同影响。从地形分布看，中国平原面积大约只占国土面积的12%，而且地区分布非常不平衡，平原主要集中在三大平原和珠江三角洲地区，这决定了必然有一些城市分布在丘陵山区，以满足经济、政治和军事的需要。此外，中国矿产资源大多分布在西部山区，因此在近现代工业化过程中，不可避免地在这些丘陵沟壑间产生了一些资源型城市。

从历史的角度看，中国在工业化之前就产生了很多城市，由于当时经济社会发展缓慢，无需考虑城市扩大的潜力，因此在选址建城时，往往没有选址在本地区比较宽阔平整的区域。新中国成立后至改革开放的30年间，计划经济占据绝对支配地位，城市的生产功能占据主体地位，而市场功能并不强。受到当时企业办社会的现实和思维的影响，人们的经济和社会交往限定在以企业为核心的小区内，选定城市不太需要考虑不同区域的相互连通性以及交通拥堵问题，因此这一时期新建立的城市有不少选址在发展空间不大的地形上。

此外，20世纪两次军事原因导致的工业内迁也造就了一些位于山区的城市。第一次是抗战时间的工业内迁。由于抗日战争的需要，国民政府将东部大量工业迁往四川、湖南、陕西、广西和贵州等地。在选址上呈现两个特点：第一，未经仔细研究而仓促决定。原本计划将大部分工业迁往武汉及其周边，但后来因为战争形势的恶化，这些工业继续西迁，在选址时已来不及仔细酝酿。第二，布局的基本原则是，考虑到战时迁运和产品输出的方便性、厂址的防御性等各种要求，“内迁工业多沿江靠边、分散、隐蔽分布，形成“大分散、小积聚”的布局模式”[1]。例如，抗战爆发后工矿调整处将122家工厂迁到湘西，逐步形成了以洪江、沉陵两个工业中心[2]，不少企业迁往陕西宝鸡、甘肃兰州、四川宜宾、四川广元等空间狭小的地方，使这些城市快速发展(甚至从无到有)，为后来成为地方中心城市奠定了基础，但这种选址从长远来看并不科学，难以满足经济社会发展的需要。

第二次工业内迁是新中国成立后的三线建设。随着中苏交恶和美国在东南沿海威胁渐盛，中央政府自1964年起在西部发起一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基础设施建设。三线建设共涉及13个省(区)，以云贵川、陕甘宁青为重点。大规模建设一直持续到20世纪70年代中期，共在西部迁建和新建了1100多个大中型工矿企业，包括二汽、攀钢、酒钢、长庆等。企业的选址原则是“靠山、分散和隐蔽”。在山区新建了十堰、攀枝花、六盘水等城市，并且在有一定基础但地形狭小的城市布局了大量企业，如兰州、乐山、广元、遵义、天水和宜昌等地[3]，使本来就狭小的地形更为拥挤，三线建设为这些城市以后削山造城埋下了伏笔。

(二)新中国成立后城市化政策的演变

中国工业化是在欧美列强侵华的背景下被动起步的，因此发展程度从长期来看远远落后于欧美。到新中国成立的时候，中国的工业化水平仍然很低，经过战后的恢复，1952年中国工业总产值占社会总产值的比重仅为34.4%，城市化水平很低。至今，中国的经济和社会制度、发展水平，对工业化、城市化的认识已经经历了巨大的变化。受此影响，中国的城市化政策经历了三个不同阶段[4-5]。

第一阶段是1949年至1978年，国家限制城市发展。国家为集中资源发展工业，采取了限制城市发展的政策，人口的城市化严重落后于经济的工业化。这个阶段的城市化往往是工业化的附庸，城市的规划和设计注重生产功能，而不太考虑流通和市场问题。

第二阶段是1978年至20世纪90年代末，国家实行中小城市化的城市化方针。1978年，中国工业总产值占社会总产值的比重已上升到59.4%，随着改革开放的推进，国家的城市化战略转变为“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”。城市平均人口由1978年的40万下降到1998年的30万。这种发展策略导致规模经济未能体现、土地浪费严重，以及城市功能不齐全等多方面问题，王小鲁和夏小林(1999)最早指出了这一点[6]，后来奥和亨德森(Au & Henderson，2006)也得到了类似的结论[7]。

第三阶段是1998年至今，中央政府放弃了限制大城市发展的政策，并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策。市辖区人口超过100万的城市由1998年的81个增加到2012年的127个，其中市辖区人口超过200万的城市的数量从20个增加到45个，大城市数量增长明显加快*数据引自《中国城市统计年鉴》(1999、2013)，中国统计出版社。。

削山造城正是在中央政府放弃了对大城市限制的大背景下发生的。随着经济的快速发展和城市化的持续推进，很多城市对扩展城区产生了强烈的需要。但是，一些城市由于山丘夹逼的地形所限，城区难以扩展，在经历了种种尝试以后，最终不得不通过削山造城这种十分艰难的方式来突破发展的瓶颈。国内外学者对城市规模研究得比较多，但城市规模的扩大也可以通过沿路延伸来实现(比如延安)，为什么必须削山造城？兰州的城区面积已经达到180平方公里，为什么十多年来始终坚持削山造城拓宽城区？现有文献中，还不曾有过系统的研究论证。

二、削山造城的理论依据

与城市建设直接相关的理论主要有关于城市形状的六边形中心地理论，以及产业集聚为代表的城市规模经济理论。城市形状理论从外在角度研究了城市的几何形状对要素在物理上集聚的影响，主要着眼于强调什么样的城市形状能够更好地发挥城市的市场覆盖作用，节省交易成本；而规模经济理论分析了要素在城市中集聚如何产生规模收益。本文根据城市形状理论和规模收益理论提出有效主城区的概念，可以直接用以解释削山造城。

(一)城市形状理论

由于国外工业化和城市化起步早，相关问题已经有理论研究可以借鉴。欧美工业化早期的不少城市是因为铁路的开通而兴起的，或者建设在可利用水力、适宜通航的江河旁边。由于当时的城市规模小，功能单一，这些城市往往沿河或沿路呈线形分布。甚至有学者分析了线形城市的优势。但长远来看这种线形城市在实践和理论上都只是昙花一现。正如多克斯德斯(Doxiadis，1967)所指出的，线形城市无法接受来自多个方向的力量[8]。

克里斯德勒(Christaller，1933)第一次以严格的方法研究了城市的形状问题，根据经济学理论证明了在不受地形限制的平原地区，正六边形所组成的城市体系能够最有效率地覆盖市场，并且从交通和行政的角度来看也是最有效率的[9]。廖士(Lösch，1940)也独立地用经济学理论严格地推导出了城市的正六边形原则[10]。相对而言，克里斯塔勒的城市体系中有大小不同的城市，提供不同层次的服务，非常契合服务业的区位分布，而廖士的城市体系更适合于解释工业区位。斯金纳(Skinner，1964)对中国成都平原传统市场体系进行了研究，结果发现不同层级的市集基本上符合克里斯塔勒和廖士提出的六边形原则[12]。很显然，兰州和延安这样的狭长城市形状严重违背了城市布局的基本原则，不具有良好的经济效率。六边形城市理论构成了当代区域经济学和城市规划学的理论基础。苏等人(Hsu et al.，2014)用更为严密的动态规划原理证明了中心地(即城市)的六边形原理[12]。

还有一些学者从几何学的角度，对不同形状的城市的紧凑程度进行了研究。鲍伊斯和克拉克(Boyce & Clark，1964)提出的指数是公认的理想指数，根据该指数的测度，正六边形比线形城市要紧凑的多，可以说线形城市是最不紧凑的[13]。梅达等(Medda et al.，1998)改进了该指数，根据这一新的指数，正六边形的紧凑指数约为0.9，而直线的紧凑指数为0(数值越大越紧凑，圆的紧凑指数最大为1)[14]。王新生等(2005)用Boyce-Clark指数的研究表明，中国31个大城市1990年以来趋于紧凑[15]。

城市应该是六边形那样的放射状，而不是狭窄的线形，也可以进行朴素的理解。城市的基本功能是提供市场、行政以及医院等公共服务。人们距离市场越远，商品的交易成本越高，有些货物还要考虑保鲜问题。病人去医院越近越好，急救的有效性更是受到了距离的根本性影响。假设一个医院的有效服务距离是5公里，在放射形城市很显然比在线形城市的覆盖面积更广。即使在没有理论指导的古代，人们自然地根据不很精确的效率原则设计城市，也基本符合上述原则。若非地形限制，中国古代城市一般都是正方形，很接近理论所预测的六边形。

(二)产业集聚和城市的规模收益理论

紧凑合理的城市布局有利于产业集聚，并创造出规模收益。波特(Porter，1990)深入研究了国际市场上最有竞争力的十个国家，探求产业集聚如何创造出国际竞争力。该研究使得产业集聚成为政府和学界非常重视的问题[16]。波特(Porter，1995)对城区的经济优势进行了研究[17]。所谓规模收益，即经济要素的集聚产生了超过数量简单叠加带来的收益。杜莱特和普伽(Duranton & Puga，2003)对城市与产业规模收益的来源进行了系统总结：第一是城市在达到一定规模后可以支撑高质量的基础设施，集中丰富多样的生产要素，可称为分享收益；第二是城市所建立的大市场使企业和工人、商品和市场更好地匹配，产生了匹配收益；第三是人与人更多地面对面交流，使得知识和信息能更有效地产生、传播和积累，可称为知识收益[18]。克鲁格曼(Krugman，1991)[19]的研究则解决了规模收益无法用主流经济学理论框架进行刻画的难题，使得城市和区域经济学进入了经济学研究的主流。

在此基础上，很多学者对大城市的优势做了具体深入的分析。亨德森等(Henderson et al.，1995)的研究指出，新产业总是在具有多元化人力资本的大城市中发展壮大，并随着它的成熟乃至衰落扩散至小型城市[20]。米格勒次和莫莱诺(Miguélez & Moreno，2014)的研究则指出，距家庭所在地的距离、工作机会和社会网络是吸引高科技人才的关键因素。大城市便利的交通无疑缩短了心理距离，并且可以提供更多的工作机会以及更丰富的社会网络，因此对高科技人才具有强烈的吸引力[21]。

中国曾经出现的城市化方向之争也可以由产业集聚和规模经济效益来给出答案。中小城市有限的人口与经济规模不足以支撑高水平的医院等公共服务设施和商业，也难以产生集聚效应。城市建设水平不足还严重影响高水平人才的引进(本地人才也外流)，使得这些城市在招商引资上难有大的作为。无论从对本地经济发展的拉动，还是从城市化质量来说，中小城市都没能达到期望的水平，因此国家才转向了以大城市为导向的城市化方向。

(三)有效主城区与削山造城

综合六边形城市形状理论和城市的规模收益理论，可以看出，一个城市的城区要在市场覆盖、生产要素相互融合等方面具有高效率，起到带动本区域经济发展的作用，必须具备两个条件：接近六边形的合理的形状和足够大的规模。因此本文提出有效主城区的概念来刻画具有这样功能的城区：

有效主城区，本文将一个地级市主城区所包含的最大正六边形平整区域称为有效主城区。其中，主城区指市级政府所在的城区，作为资本、技术和人才中心，起着引领本市经济发展的作用；平整指这个区域内部没有山丘。

有效主城区内，交易成本、通行成本低，生产要素能够高效地融合，产生出集聚效应。有效主城区还对周边其他地区有良好的辐射作用，可以对一个地区经济发展产生强力的拉动作用。从内涵上看，一方面，有效主城区这一概念对主城区的形状提出了要求。如果主城区形状严重偏离六边形，不利于交易成本的降低，不利于生产要素的集聚，即使城区绝对面积足够大，也不等于拥有足够大的高效城区。另一方面，有效主城区概念对城区的规模提出了要求。即使城市形状合理，但如果绝对规模不大，容纳不了足够多的劳动力、资本等生产要素，经济功能仍然无法实现。

用有效主城区的概念来分析兰州、延安和十堰等城市，可以很明显地看出它们为什么要削山造城。兰州和延安市区十分狭长，在市场覆盖、公共设施共享上只有它能容纳的六边形局部城区内具有高效率，有效主城区面积远远小于城区总面积，因此必须通过削山造城，使城区向侧面扩展才能扩大有效主城区，满足经济发展的需要。丽水、梧州等城市形状基本符合六边形原则，但受环绕城区的山岭所限，绝对规模太小，规模收益无法体现，也需要削山造城。十堰城区内山丘林立，烟台城区被山梁分隔成数个片区，它们都因为山丘的阻隔破坏了城市的连通性，从而使交易和交流的有效性受到了严重削弱，必须削山造城以扩展有效主城区。

除此之外，还可以运用有效主城区的概念来从反面分析为什么必须削山造城而不是以其他方式扩大城区。如果单纯为了扩大城区面积，可以沿着城市的道路进行狭窄地延伸，也可以完全新建一个城市。沿路扩展城区面积，但是很显然并不能扩大有效主城区，它扩展的部分实际上并不能与原有城区高度融合产生规模效应。另建一个地理上完全独立的新城也可以扩大城区，但因为类似的原因也难以产生扩大有效主城区的效果。鄂尔多斯的康巴什新城效果不理想正是这个原因。沿路顺延或是另建新城走不通，这些城市不得不选择就近削山造城扩展城市，以便扩展的城区与主城区高度融合。虽然难度大，成本高，却是唯一可行的出路。

城区狭小，有效主城区不足的直接影响突出体现在两个方面：一是城市建设水平难以提升，降低了对人才的吸引力，这一点比较明显。二是对制造业发展构成极大的限制。制造业因为吸纳就业多，市场广阔(产品相比信息产业适应性更强)，是地区经济发展的关键。美国学者艾盟(Eamonn，1999)就指出，制造业是未来经济繁荣的关键[22]。制造业的发展需要利用城市的市场优势、产业集聚优势，同时单位产值的占地面积也比较大。而有效主城区不足常常使地方政府发展至关重要的产业的愿望难以实现。仍然以延安为例，延安和榆林同处陕北地区，都因为富有石油煤炭而发展较快，人均GDP都已超过1万美元，但延安因为有效主城区不足，无合适的建设用地，人均制造业产值不到榆林的四分之一。

三、哪些城市需要削山造城？

为了解这些削山造城城市对城市扩展的迫切需求，本文首先对一些削山造城力度大、影响大的典型城市相关市情进行分析，通过对典型案例的研究来了解地形如何对这些城市的发展构成瓶颈。然后，为了把握全国的情况，对全国的削山造城需求进行统计和分析。因为大城市具有更好的规模收益，本文将注意力集中在地级以上城市的主城区。

(一)典型城市分析

本文简要介绍和分析四个削山造城比较有影响的城市，为了直观也附上了四个城市的卫星图，详见图1。

1.兰州

兰州位于中国西北山区。城区地处黄河谷地，从西北向东南延伸，长度达到33公里，平均宽度仅4.5公里，两侧是相对高度超过300米的连绵高山。由于兰州是中国内陆通往西北的咽喉，新中国成立后国家将大批的重化工业项目布局在兰州，并且有兰州军区、兰州铁路局等重要单位入驻，不到十年，兰州市区人口从20多万增加到60多万。随着改革开放以来计划经济的削弱，狭长的城区成了招商引资和城市建设无法逾越的屏障，所以扩大城区是近10余年来历届兰州市委、市政府的重要工作。

2.延安

延安市位于陕西北部黄土高原山区，历来为陕北的政治经济文化中心，曾是党中央驻地。延安有丰富的煤炭、石油和天然气资源，经济发展水平较高，人均GDP已超过1万美元。市区位于延河和汾川河二水交汇处的狭长河谷，平均宽度仅0.6公里。不断增加的人口顺着河谷住得越来越远，或者沿着城区周边一条条的小山沟住得越来越高，城市建设严重落后。因此，延安才提出了上山建城的战略。不了解情况的外人震惊于如此庞大的工程，而对于当地人来说，他们在上山建城以前已经越住越高了，上山对他们来说早已是习以为常的事。

3.十堰

十堰位于鄂、豫、陕、渝交界处，山沟相连，几乎没有平地，原本是一个千人小镇。因为符合中央“三线建设”布局“靠山、分散、隐蔽”的要求，二汽于1967年在此破土动工，带动十堰经历了高速发展。改革开放后，缺乏建设用地成了十堰致命的缺点。21世纪初，东风汽车(二汽)曾经需要一块500亩的平地，十堰市政府却无法满足。于是，东风汽车在2004年将总部从十堰迁至武汉。2005年十堰工业总产值下降6.6%，十堰人担心若不削山造城，“车都”有可能变为“废都”。

图1　典型的削山造城城市

4.丽水

丽水市区位于瓯江大溪与好溪交汇处，两河的冲积形成了一块20余平方公里，比较接近椭圆的小盆地。城区海拔约50米，北部和东部是1000米以上的高山，唯有西侧山体比较低。丽水地处东部沿海发达地区，离温州出海口仅有90公里，具有招商引资发展经济比较好的区位条件。但是由于城区四面受限，没有建设用地，经济发展严重受限，于是不得不削山造城。丽水的情况具有代表性，浙江、福建很多城市都因为地处山区而需要削山造城。

(二)全国削山造城需求研究

通过上文描述，不难发现实施削山造城有着根本的经济发展上的动因。上面所分析的只是实施削山造城规模比较大的城市，除此之外还有很多零星的削山工程，如建工业园、建飞机场等。考虑到削山造城这样类似愚公移山的大工程受限于资金和不同地方政府的认识差异，肯定还有不少城市有此需要而没有实施。为了从宏观上把握地形限制对中国各地经济社会发展的影响，本文将研究全国究竟有多少城市的发展受到了地形的限制，或者说有多少个城市需要削山造城。

如何认定一个城市的发展受到了地形的约束？学术上对于这个具体问题研究很少，没有直接可参考的文献。本文主要基于两个原则：第一，主城区范围的确定，以Google Earth卫星图中楼宇相连、内部没有大块耕地区域为主的城区范围。换言之，城区确定不以公布的建成区面积为准，因为可能是各地标准不一，所公布的建成区面积中比较不准确者较多。第二，地形限制城市发展的标准，主城区向周边丘陵山地扩展，已经覆盖了周边丘陵山地脚下的全部平整土地；或者主城区已经与河谷两岸的丘陵山地相连，城区纵向延伸达到宽度的4倍以上。这两种城市或者规模不足，或者形状严重偏离了六边形原则，不具有良好城市功能和规模经济效率。Google Earth还提供卫星图每个点的海拔高度，可以借此比较精确地确定丘陵山地的边缘，以及在有山丘的城市里，山丘是否已经严重阻隔了城市。

所考查的城市范围，是不包括港澳台、直辖市和海南所辖市的全国所有地级以上的市(州、盟)，所考察的主城区是其市级政府所在城区。主要考虑是：京津沪作为单一城市太大，与其他地级市不具有可比性，内部也没有与地级市在经济和社会实质上相当的辖区；重庆内部也没有实质上与地级市相当的行政区，而是由38个县区构成；海南有三个地级市，其中三沙市只有1 000多人，三亚是旅游业为主的城市，不具有典型性，不予考虑。因此实际考察的地级以上城市共有334个。

通过采用Google Earth软件所提供的卫星图对这334个地级市政府所在城区进行了研究，认定其中有92个城市的发展受到了地形的限制，其地区分布见表1：

表1　中国地级以上受地形限制城市的分布

注：地区的划分根据地形以及经济特征的相似性综合确定。川南指属于云贵高原的凉山州和攀枝花，川甘藏区指两省的藏族自治州。其他地区中提及的川、甘不包括云、贵以及青藏片区包含的区域。

由上表可以看出，地形受限城市比例最高的是被众多河流深切、平地极少的云贵高原。其次是中部山区，这些省区有地区性小平原，比如陕西的渭河平原，四川的成都平原，湖南的洞庭湖平原，但丘陵山地面积超过一半，很多城市地处丘陵山区，有较大的削山造城需求。再其次为东南部的广东、福建和浙江，这些省份除了沿海有平原外，内陆基本上都是丘陵山区，城市发展受到了普遍的限制。

本文特别注意到，人均GDP全国最低且仅为全国平均水平55%的贵州省，其全部9个地级城市的发展都受到了地形限制，呈狭长状。除了贵阳和遵义的有效主城区分别为15和13平方公里外，其他市的有效主城区都不到10平方公里。贵州省降水丰富；9个地级市主城区所在地海拔仅为1 060米，远低于云南各市；地理位置在重庆与广西之间，在四川、云南的东侧，并不偏僻。狭窄逼仄的地形条件无疑是其经济落后的根本原因，连建设企业和建设城市的土地都没有，通过产业集聚实现规模经济根本无从谈起。

因为认识到城市形状是十分重要的问题，本文也考察了地形受限城市目前的城市形状。这对于直观地了解这些城市，以及未来如何通过削山造城改善其运行效率很有意义，结果列示在表2中。

表2　受到地形限制的城市分类

注：各区分隔型，指该城区有2个以及2个以上、相距较近的城区，而这些城区由于山丘阻挡，只要少数路径相连。

从表2可以看出，地形受限的城市有将近一半是狭长型城市。这样的城市大多位于丘陵山区，沿河谷形成，发展受到的限制最严重，因为其居民到达城市中心的平均距离最远(相同的城区面积下)。另一类狭长型城市为沿海多山的城市，沿海岸线形成狭长的不规则城区。狭长城市要扩展为理想的正六边形难度也最大。其次为城内多山的地形，城区虽然占地范围比较大，但由于山丘阻隔城内连通性非常差。这种类型在南方非常典型，由于降水多，经过长年累月的冲刷，形成这种地貌。再其次为四周限制型和各区分隔型城市，分别约占六分之一，在南方更为典型。各区分隔型城市大多分布在沿江沿海的地区，山岭的分隔使得各个城区没有形成一个统一的整体。

再来看地形受限制城市的基本状况，为了将注意力集中在较大的城市，本文从92个市中剔除了所辖县区总人口不足100万的市，共剩下83个市(州、盟)。它们的有效主城区规模以及经济社会相关情况如表3所示。

表3　受到地形限制城市概况

在83个人口大于100万而发展受到地形限制的城市中，有效主城区面积最小的为四川甘孜州。昆明的有效主城区最大为155平方公里，其中有68个城市有效主城区面积小于20平方公里。更有32个城市有效主城区面积小于5平方公里，分布在广东、广西、福建、湖南、湖北、陕西、山西、甘肃、河北及云贵川等广大地区，其中就有以削山造城闻名的延安、十堰等。83个城市中共有5个为省会城市，包括兰州、昆明、贵阳等。人均GDP以及人口规模如表3所示，不再赘述。

四、削山造城的合理规模

在了解到全国四分之一以上的地级城市有削山造城的需求后，需要进一步弄清楚一个问题，那就是这些城市究竟要通过削山造城扩展到什么规模。因为没有文献可参考，本文根据前述城市理论和本文提出的有效主城区概念来设计研究方法。

(一)研究方法

要研究削山造城的合理规模，首先需要确定城市规模的科学衡量标准。根据本文第二部分的分析，有效主城区这一概念符合六边形中心地原理以及城市规模收益理论，是衡量一定行政区范围内城市发展的理想标准。因此本文采用各个地级市的有效主城区面积作为其城市规模的衡量标准。

有效主城区的合理规模是多大，可以通过研究未受地形限制的城市来确定。没有两个城市完全一样，因此简单地参照某个未受地形限制的城市不可行，而且所参考的只是个别城市的经验，难免有偏颇。为此本文通过统计学方法来对所有城区扩展未受到地形限制的城市进行研究，对可能产生影响的经济社会因素进行甄别，确定哪些因素对有效主城区规模差异具有明确的影响，其影响力度有多大。据此总结出决定有效主城区合理规模的公式，作为受地形限制的城市确定削山造城规模的依据。因为本文采用的是横向对比，只用截面数据来进行研究。

本文选取的研究对象仍然是表1所列地区的地级以上城市。除了92个发展受限的城市，还剩下242个发展未受到地形限制的城市。其中部分城市地处青藏高原或者沙漠戈壁的边缘，自然条件恶劣，人烟稀少，这些城市与内地大城市不具有可比性，因此剔除了所辖县区总人口小于100万的城市，共剩下216个城市。

(二)变量与数据

本文需要解释的变量是有效主城区面积。按定义，有效主城区是一个城市独立的主城区所能容纳的最大正六边形面积。Google Earth软件只能测算一定半径范围的圆面积，而根据前文所述的梅达改进指数，圆是非常接近正六边形的。因此本文采用独立主城区所能容纳的最大圆面积来近似衡量一个城市拥有的有效主城区面积。该数据由本文作者用Google Earth软件对各个城市截至2014年7月31日的最新卫星图逐一测量得到。

以下三个因素显然对有效主城区规模有巨大的影响。第一，一个地级市的总人口对其有效主城区具有很大的影响。这是中国的特殊之处。一方面，中国人的乡土观念很强，人们一般不愿意长期“背井离乡”到外地工作定居。另一方面，中国的户籍制度使得人口流动成本较高。因此地级市范围内的人口具有稳定性，自然条件差的地区的人口不会大规模地流向人口承载能力强的地区。比如贵州虽然自然条件差，人们生活贫困，但迁移出去的仅占少数。从感情上和成本上讲，当地市级政府所在城区对所辖县区人口迁移和就业具有较强吸引力，所辖县区总人口构成了地级市主城区人口的来源和基础，二者成正比。本文采用2012年末各地级市常住人口来衡量人口规模。第二，经济发展水平决定了城市化、工业建设用地等需求，是影响有效主城区规模的重要因素。本文采用2013年各地级市人均GDP来衡量。各地市的人口数与GDP数据来自这些市的统计公报。第三，省会城市由于承担了更多政治经济文化中心的功能，人口集聚度更高，因此本文将是否省会作为工具变量(定性变量)，即如果一个城市是省会，则其省会变量取值为1，否则取值为0。

其他一些因素，或者其对有效主城区的影响已经包含在上述三个变量的影响中，或者影响不确定，都没有包含在最终的研究中。比如，三次产业比重决定了城市化的水平，必然影响城区规模，但由于与人均GDP高度相关，这个因素的影响已经包括在内了，本文的研究中不再单独考虑产业结构的影响。米尔斯和宋(Mills & Song，1979)的研究认为经济的外向性会提高城市化率[23]，而李子德和克罗格曼(Elizondo & Krugman，1996)则认为对外贸易的增加扩大了市场和要素来源，部分替代了大城市的规模经济功能，因此对大城市的规模有负向影响[24]。本文以外贸依存度来衡量经济的外向性，结果显示该变量对中国地级城市有效主城区无显著的影响，因此不予包括。

变量的描述性统计结果如下表4所示，各个变量的取值情况是：所研究的地形未受限制的216个城市包含20个省会城市。有效主城区平均为50平方公里，成为地级市不到20年的贺州有效主城区最小，仅3.25平方公里，武汉最大为360平方公里。人均GDP的平均值为45 530元，相当于温州的水平，人均GDP最大值为鄂尔多斯的197 380元，最小值为和田的8 140元。成都所辖县区的人口规模最大，为1 418万，锡林郭勒的人口最少，为104万，216个地级以上市(州、盟)人口的平均规模是438万。人均GDP和人口规模的范围是本文即将得到的经验公式的有效范围。

表4　无地形限制城市变量的概况

(三)研究结果

根据上述设计，通过对相关数据进行普通最小二乘回归，能够得到一个以人均GDP、所辖县区人口总数，以及是否省会等三个变量为影响因素的经验公式。这个经验公式对地形未受限制的各个城市有效主城区的规模有着很好的解释能力，并且所含三个因素的影响也是非常确定的。具体有如下公式：

有效主城区=-18.94+0.56×人均GDP+0.08×人口数+91.64(省会工具变量)

(-3.66)(7.52)(9.30)(11.76)

回归系数下括号内的数值为t值。这些数值表明，三个因素都是在1%的水平下显著，即相关变量都有非常确定的影响。回归拟合系数为0.715 7，它表明，未受到地形限制的城市之间有效主城区差异的71.57%可以用上述方程解释。

从单个变量的影响力度上看，辖区人均GDP每增加1 000元，需要新增有效主城区面积大约为0.56平方公里；所辖县区总人口每增加1万，有效主城区大致需要增加0.08平方公里。若是省会，在其他条件相同的情况下，有效主城区将增加91.64平方公里。可以看出对于人口数较小的城市，人均GDP的变化是影响有效主城区面积的主导因素。对于辖区人口数量较大的市，人口数量的作用也很大。在此特别指出，这些系数所代表的影响力度是在其他因素存在的前提下一个近似的表达，单个变量的系数不宜绝对化地解读。

(四)公式的应用

根据上述公式可以确定各个城市需要的削山造城规模。因为削山造城是为未来的经济发展和城市化水平创造空间，应该着眼于未来各个影响因素的变化。兼顾规划的长远性和对影响因素进行预测的准确性，应该考虑未来10年内发展的需求。假设各市的增长与全国一致，可以对未来10年人口和人均GDP的增长作如下推算：第一，中国人口增长率已经由20世纪80年代的15‰下降至2009年后的5‰以下，近5年来稳定在4.85‰附近，以此推算未来十年人口会增加5%。第二，人均GDP增长率按照近几年最低的7%计算，未来10年中国人均GDP水平会翻一番*关于中国未来经济增长率的预测，不同学者预测结果有较大差异。本文认为由于近几年连续经历“次级贷”和欧债危机等不利的外部环境影响了中国经济表现，不宜因此对中国经济的增长太过悲观。。

根据以上原则，本文应用上一小节所得的公式，可以计算出四个削山造城比较有影响的城市削山造城扩大有效主城区的合理规模。具体见表5：

表5　典型城市有效主城区面积需求　单位：平方公里

注：一个地级市主城区所包含的最大正六边形平整区域称为有效主城区。

由上表可知，为保障未来十年经济发展和城市化的需要，兰州市需要将有效主城区扩展到158平方公里，而实际只有30平方公里。即使不考虑发展，兰州现阶段也需要129平方公里的主城区才能保障经济的良好运行，居民安居乐业。为满足未来十年发展的需要，延安市需要69平方公里的有效主城区。更直观地理解，大约相当于需要边长为8公里的正方形城区。即使不考虑发展的需要，延安现阶段也需要33平方公里的有效主城区，才能与目前的经济和人口状况相匹配。而延安市的有效主城区实际仅为0.4平方公里，显然需要大规模扩展。兰州和延安对有效主城区的需求和实际状况有着如此巨大的反差，无怪乎它们的削山造城最轰轰烈烈。

再看两个南方城市，为保障未来10年发展的需要，十堰市和丽水市分别需要将有效主城区扩展到45平方公里和51平方公里，而这两个市目前的有效主城区面积分别为1.7和23平方公里，削山造城也是势在必行。

需要说明的是，虽然本文得到的经验方程可以解释各个城市有效主城区差异的将近四分之三，但毕竟不能解释全部差异。各个城市在根据该方程来确定有效主城区需求时还需要结合本地实际进行适当调整。

五、总结与政策建议

削山造城在短期的确会给环境带来一定的影响，但是因噎废食，坐以待毙，还是吃一时之苦奠定百年基业？答案不言而喻。批评者未曾深入研究，不知地形限制已成为众多城市发展的的紧箍咒，所以其结论“如镜里看花水中望月，终难得”。本文根据相关理论提出了有效主城区的概念，从理论上分析了削山造城的必要性，并且通过统计研究得到了确定削山造城规模的公式，为实践操作提供了依据。本文研究表明，中国各地对削山造城有着普遍的需求，经统计有超过四分之一的地级市需要削山造城突破地形对经济社会发展的限制。因此国家需要对削山造城进行统一规划，出台相关政策予以指导和帮助。

上文分析重点从城市自身的发展研究了削山造城对于经济建设、城市化的重要意义。从国家的角度，削山造城还具有另外的战略意义。中国人多地少，人均耕地不到世界平均水平的40%。为了国家粮食安全，中国制定了18亿亩耕地红线，而允许通过平整宅基地以占补平衡的方式获得发展所需要的建设用地。宅基地是可以恢复为耕地的，而工业用地难以恢复为耕地，占补平衡实际破坏的是国家粮食生产潜力。而削山造城可以避免对耕地的侵害，对保住现有耕地具有战略意义。

因此，考虑到削山造城对地方经济发展、城市化和耕地保护的巨大作用，本文建议中央政府将削山造城从战略的高度进行规划，给予财政和金融上的支持。目前国土部虽然已允许低丘缓坡开发利用试点，但缺乏顶层设计，各个城市往往根据自己的理解和需要实施，质量可能难以保证。

具体来说，对相关部委有以下建议：

第一，站在促进地区产业集聚从而发展经济、提升城市建设水平和保护耕地的战略高度，明确鼓励有需要的城市进行削山造城。

第二，组织专家进行系统研究，形成统一科学的规划，对哪些情况可以进行削山造城，以什么标准进行，提出明确的规定。对降水量少，生态脆弱的地区，要对削山造城的生态保护措施提出科学的要求。

第三，对规模合理、规划科学的削山造城工程给予财政支持和信贷上的支持，同时鼓励通过招商引资推进削山造城。

第四，站在西部大开发的高度，对西部山区城市的削山造城进行重点扶助，为西部经济发展奠定硬件基础。

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(责任编辑：张任之)

Why Some Cities have to Enlarge by Cutting Hills?

HUI Wenjie

(Peking University，Beijing 100871，China)

This paper studies the continuing hill-cutting practices in city construction.First，a review of the city history in China shows that space constraints and the implementation of urbanization poliey which is more consistent with economic law are the background of cutting hills.Second，analysis of city shape theory and city scale income leads to a new concept—efficient main urban district，which tells that the insufficient of efficient district is the main reason for cutting hills.Third，the shape and topography of cities collected by Google Earth show that one fourth of the district-level cities need to cut hills around them.Fourth，by studying how the area of efficient urban district is affected by the related factors，statistical study yields a formula to determine the optimal volume of cutting hills Finally，policy advices are given accordingly.

cutting hills to enlarge city；efficient main urban district；urban shape；urban size

10.13504/j.cnki.issn1008-2700.2016.05.009

2016-03-09

惠文杰(1981—)，男，北京大学光华管理学院博士后。

F299.21

A

1008-2700(2016)05-0077-12