垂直管理：环境保护与监管的新模式

方建中

党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。作为环境保护与监管的一种新模式，垂直管理是在属地管理的缺陷倒逼下应运而生的，它将使环境保护与监管赢得多重良好效应，而垂直管理新模式的全面推行则需要从多维度发力。

属地管理的实践缺陷倒逼垂直管理新模式

垂直管理新模式是在属地管理模式的实践缺陷倒逼下应运而生的。原先，我国环境保护与监管普遍实行属地管理模式，地方环保部门在接受上级环保部门业务指导的同时，还要作为当地同级人民政府的职能部门而接受地方政府领导。上级环保部门主要负责指导地方环保部门的工作业务，而同级人民政府则要主管其人事任免、工作经费等。由于属地管理模式下地方政府掌握环保部门的人权和财权，地方政府对当地环保部门的影响力要远远大于上级环保部门，所以，在当前我国地方政府的环保意愿普遍与经济增长意愿发生冲突的情况下，这种管理模式就带来了阻滞中央环保政策执行和异化地方环境责任承担的突出问题。

一方面，属地管理模式阻滞了中央环保政策执行。在环境保护与监管的博弈中，中央政府和上级环保部门是全国共同环境利益的代表，地方政府则是地方局部特殊利益的载体。中央政府和上级环保部门主要通过国家的环保政策法令指导地方环保部门的业务，并无特殊利益的驱动。地方政府则要追求以GDP增长为主要指标的特殊利益，其GDP增长压力远远大于地方环境保护利益。地方政府这种特殊利益与属地管理模式相结合，通过对地方环保部门人、财的控制，形成了牢固的政策执行阻滞机制，对环境保护与监管发挥着隐形的却十分有力的负影响，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，导致环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

另一方面，属地管理模式异化了地方环境责任承担。我国《环境保护法》明确规定，地方人民政府对本辖区的环境质量负责，在出现重大环境污染事故或其他环境问题时，都必须确定一个责任主体代表地方政府承担责任。在属地管理情况下，地方环保部门一方面是地方政府的组成部门，另一方面又是当地的环保行政主管部门，往往理所当然地成为责任主体，承担地方政府的环境保护责任。但很多时候，那些会引发责任承担的环境污染事故往往并非由环保部门引起，而是由于环保部门在执法过程中受到了地方政府意志的制约所导致，这就引发了管理职能和责任承担的不匹配。环保部门一方面因欠缺话语权而难以独立执法，另一方面却要承担本应由政府或其他职能部门承担的环保责任，这对地方环保部门发挥环境保护与监管正能量十分不利。

可以说，近年来我国大部分地区之所以环境总体恶化的趋势尚未根本改变，大气和水环境状况没有得到显著改观，环境压力还在加大，一部分地区之所以污染排放严重超过环境容量，突发环境事件高发，与环境保护与监管在和地方经济发展的博弈中处于劣势地位的属地管理模式密切相关。为了落实使蓝天常在、青山常在、绿水常在的环保工作目标要求，扭转当前全国各地区严峻的环保形势，党中央适时推出了能弥补属地管理缺陷的垂直管理新模式，这既是破解环保积弊的务实之策，更是建设生态文明与美丽中国的必然选择。

垂直管理新模式将使环境保护与监管赢得多重良效

首先，垂直管理新模式有利于防止环保执法权力与地方利益发生链接，为环保部门独立执法奠定坚实基础。在垂直管理模式下，地方各级环保部门的编制及负责人，由中央或省级机构编制管理部门会同环保部，根据各地的具体情况进行统一核定和管理，这就能确保地方环保部门负责人由上级环保部门垂直任免，可以为更好地统一规范本区域内的环保行政事务提供保障，从源头上铲除地方政府为追求地方利益而破坏环境的动因，为环保部门独立执法奠定坚实基础，从而有效地防止基层政府实施越权审批、违规执法等行为。

其次，垂直管理新模式有利于建立统一科学的环保评价体系，确保环保执法机制的有效运行。环保执法涉及各方面利益的博弈，只有依靠科学统一的执法评价体系，才能充分有效地凸显环保执法的效力。尤其是涉及生态环境的修复治理，更需要以科学的评价标准作为追责的依据。没有科学统一的环保执法评价体系，势必导致各地环保执法的标准混乱。执法标准的混乱，又必然致使执法效果大打折扣，使环保执法机制的有效运行成为空谈。而在垂直管理新模式下，可以建立一套独立、公正、规范的环境监管体系，统一监管尺度、统一监测标准、统一信息公开、统一责任要求，真实评价各个地方的环境质量状况，客观反映地方政府的环保工作成效，使党政领导干部环保政绩考核等制度更具可操作性。

再次，垂直管理新模式有利于环保部门自身建设，促进环境保护与监管总体能力的提升。实现垂直管理后，在经费管理方面，中央和地方各级环保部门将实行收支两条线的原则，由中央或省级环保部门对地方各级环保部门的财务经费进行统一核算和管理。这就可以从根本上避免因本位主义、地方保护主义或地方领导轻视环保而形成不愿加大环保投入的问题，有利于环保部门合理配置人力、物力和财力资源，从而促进环境保护与监管总体能力的提升。

垂直管理新模式的推行要从多维度发力

一是处理好环境监测监察部门和地方政府的关系。在垂直管理模式下，环境监测监察部门直接隶属省级管辖，可以直接监督地方政府。这种职能角色的颠覆性转变，在短期内可能使地方政府难以适应，这会给执法带来很大困难和压力。因此，省级政府要加强对环境监测监察工作的支持，管住地方政府主要领导，迫使其不敢、不能对环境监察执法制造障碍，从而消除执法被动的不利局面。同时，环境监测监察部门也要注意执法的方式方法，要充分认识到推行垂直管理只是环境监测监察部门在环保方面对政府进行监督，而不是凌驾于地方政府之上。

二是进一步完善环保考核机制。面对更为复杂的环境问题，各级政府与环保部门不仅要有壮士断腕的坚定决心和背水一战的顽强勇气，更需要科学务实的制度支撑。应通过体制机制创新进一步强化环保目标责任制关系，约束各种对环境的污染和破坏行为，以防止推行垂直管理后地方政府因环保工作积极性降低而对生态环境造成较大损害。要着重突出环保考核对地方政府行为的引导功能，削弱地方经济增长压力对实现环保目标的干扰，让阻滞中央环保政策执行的机制失去生存的土壤。

三是规范和强化环境保护与监管的队伍和机构建设。按照政府、企业、市场“三位一体”的要求，强化环境保护与监管的队伍和机构建设。政府层面，应充实和壮大环保监管执法力量，以提升队伍素质来确保增强环境监测监察执法的统一性、权威性、有效性。企业层面，应明确要求强制排污企业实施环境自测自报，督促企业向社会公开监测信息。市场层面，应全面放开除特殊领域以外的环境监测市场，鼓励和支持国内外各种社会机构与组织、个人投资建设第三方专业环境监测机构。

四是充分实现信息公开和公众参与。环境保护与监管推行垂直管理，要通过阳光执法、诚信数据、公开透明和接受全社会监督，为环保执法营造良好的社会支持氛围。在考虑制度设计时，要重点加强信息公开和公众参与。环境保护与监管的信息应第一时间公开上网，并且使公众能通过便捷的方式查询到这些信息。

（作者系省委党校工商管理教研部主任） 责任编辑：金 雯