民航气象立法梳理、学理反思与制度优化

高志宏

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院， 江苏 南京 211106)



民航气象立法梳理、学理反思与制度优化

高志宏

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院， 江苏 南京 211106)

民航气象对飞行安全有着直接影响，对民航业的营运效益有着重要作用。在世界民航气象迅速发展、中国建设民航强国以及全面推进依法治国的时代背景下，中国民航气象面临着气象利益诉求日益多元化、气象服务性质日益商业化、气象服务产品日益多样化、气象服务方式更加主动化等挑战。民航气象事业的健康发展，离不开法律的规范、约束和保障。中国民航气象法律体系已初步形成，民航气象工作已进入法治化轨道。但作为一个新兴的交叉的法律部门，中国民航气象立法还存在立法层次过低、价值目标局限、调整范围狭窄、体系结构失衡等不足。应通过修改《气象法》和《民用航空法》，以及制定《民航气象法》或《民航气象服务管理条例》，健全民航气象准入机制，引入合理市场竞争机制，完善民航气象业务质量管理体系，改革民航气象管理体制和财政体制，建立民航气象产品和服务制度。

民航气象法； 社会法； 公益气象； 商业气象； 气象服务产品化

一、问题的提出

气象事业是事关防灾减灾、经济发展、居民生活、国防建设的基础性社会事业。对于民航而言，气象服务的重要性更是不言而喻。气象资料是否齐备、天气条件是否适航对民航飞行安全有着直接影响，对飞机载油量、飞机配载、备降场选择有着重要意义，对提升民航经济效益有着重要作用，也是民航重大事件与项目决策的重要参考因素。在中国民航事业蓬勃发展的今天，气象服务产品的品种、质量，气象信息服务系统建设的水平，已明显落后于民航业务的发展，不能满足民航发展的需求。另外，随着气象业的发展，气象利益诉求日益多元化，气象服务产品日益多样化，这与传统气象法公益性的立法理念产生了一定冲突。

在建设民航强国和全民推进依法治国的时代背景下，民航气象事业的健康发展，离不开法律的规范、约束和保障。如何正确定位民航气象，如何更好更有效地发挥专业气象的服务作用，提高民航气象的准确性、及时性、权威性，值得研究。因此，有必要对中国现有民航气象立法进行梳理和质量评价，对中国民航气象服务产品化、多样化进行深入分析，提出法律回应建议。

正基于此，采用统计分析法、文本分析法、走访座谈等研究方法，对中国航空气象规章体系进行梳理，对规章、规范、标准等结构、内容、质量加以分析，并在此基础上提出中国民航气象规章体系的完善建议。其目的在于通过完善民航气象立法为民航气象主管机构、民航气象行业以及其他相关社会主体民航气象活动提供重要依据，促进民航气象服务产品化、多样化、品牌化发展，推动中国民航强国建设进程。

二、中国民航气象法律法规相关内容梳理

(一)民航气象法律法规统计

气象事业的发展水平被认为是衡量一个国家现代化水平高低的重要标志，健全立法被认为是气象发展的重要保障。 据笔者统计，中国关于民航气象方面的法律法规及规范性文件共有22部，现行有效21部。其中法律2部，部门规章4部，规范性文件15件，行业标准1部。

另外，国务院印发的《“十二五”国家自主创新能力建设规划》(国发[2013]4号 、2013年1月15日发布实施)、国务院办公厅印发的《促进民航业发展重点工作分工方案》(国办函[2013]4号、2013年1月14日发布实施)、国务院颁布的《关于促进民航业发展的若干意见》(国发[2012]24号、2012年7月8日发布实施)、《关于加快气象事业发展的若干意见》(国发[2006]3号，2006年1月12日发布实施)、《国务院批转中国民用航空局关于加强民用航空安全管理意见的通知》(1993年1月12日发布实施)以及国务院批准的《中国气象事业发展战略》(2005—2020)、工业和信息化部印发的《民用航空工业中长期发展规划(2013—2020年)》(2013年5月发布)等政策法规中也有部分民航气象的相关规定。

从民航气象法律体系纵向结构看，中国民航气象方面的法律规范包括法律、部门规章、规范性文件、行业标准等多个层次，并且以部门规章和规范性文件为主。从民航气象法律体系横向结构看，中国民航气象方面的法律规范涵盖民航气象设施建设、民航气象人员管理、民航气象工作规程、民航气象标准、民航气象服务管理、民航气象情报发布与交换、民航气象技术等方面。

(二)民航气象服务特性

民航气象法以民航气象服务为主要调整对象。与其他气象服务相比，民航气象服务具有专业性、准确性、时效性、权威性等特性，或者说，民航气象服务的这些特性表现得更为明显。

1.气象服务的专业性

气象服务是一项十分复杂的专业技术活动，与公共气象服务相比，专门为机场、航空公司和飞行人员服务的航空气象服务更加专业。尤其是包括机场预报和高空预报在内的民航气象预报活动，在国际上通常有特定的格式、编码和解码，需要经过特殊训练的人员才能理解运用。对于一些系统性的天气现象，诸如台风、槽线、锋面等预测相对容易，但对于一些比较特殊的危险天气现象，诸如风切变、积冰、颠簸等预测技术要求更高。

2.气象服务的准确性

民航飞行对气象信息的准确性要求较高，许多航空事故都与气象有关。据统计，全球有43%的飞行安全事故与天气因素有关，美国75%的航班延误与天气因素有关。[1]尤其是低空风切变、晴空湍流、中小尺度天气、恶劣能见度、雷暴等始终是影响飞行安全的重要因素。

3.气象服务的时效性

现代高速飞机的出现、远程飞行的成功以及航空运输量的骤增，对民航气象服务的时效性要求越来越高，需要连续不断地提供全球范围内的气象情报。实际上，航空气象探测也实现了从气象探空站、探空火箭站到气象雷达站、气象卫星再到电视信道、跑道视程、数值预报系统等航空气象自动化、系统化阶段。

4.气象服务的权威性

民航气象预报要求比公共气象预报更高，通常要实现定点(如机场)、定时(如起飞和降落时间)、定量(如强度预报准确具体)。飞机在起飞之前，需要多种飞行文件，其中包括机场观测报告、机场预报、高空预报图以及航路警报在内的天气预报文件，并以此为重要因素决定飞行的路线、运载的燃油以及载货的重量。

5.民航气象的同质性

民航气象规律的同一性决定了，民航气象学的基本原理、基本概念及规律存在同质性。各国气象科技虽有先进后进之分，却无本质属性的区别，不同国家和地区的民航气象具有同质性。

(三)民航气象法特征

民用航空法、气象法都属于新兴法律部门，民航气象法作为民用航空法与气象法的交叉子部门法，更是呈现出许多区别于传统法律部门的特征。

首先，民航气象法兼具技术性与专业性，属于科技型法。这体现在民航气象法的构成除却法律概念与原则外，还包括大量的专门性的民航气象学概念、术语，尤其是包含一些不直接设定权利义务的技术性规则。其次，民航气象法兼具实体法与程序法性质，属于综合型法。民航气象法不但规定和确认民航气象权利、义务以及职权、责任，同时还涉及这些义务和责任得以履行的程序内容的气象法律规范。再次，民航气象法兼具国内法与国际法性质，属于复合型法。民航气象法主要是由一国内部制定的，在该国范围内有效。然而，民航气象问题与环境问题密不可分，具有全球性，民航气象需要跨地区的多国合作乃至全球合作，因此，民航气象法具有国际属性。在世界范围内已成立的气象组织(如世界气象组织即WMO)、民航组织(如国际民航组织即ICAO)制定的相关国际法规范也是国内民航气象立法的重要渊源。另外，民航气象法的同质性和国际性决定了民航气象法可以而且应当相互借鉴与移植，法制后发型国家在民航气象法的制订过程中，先发国家在该领域的立法经验与立法成果可以为其提供有益借鉴[2]，西方发达国家关于民航气象方面的立法也可以作为中国相关立法的重要参考。最后，民航气象法具有广泛性和开放性，属于新型法律部门。民航气象科技的不断发展，令民航气象服务领域不断深化，这必然要求民航气象法扩展调整范围，合理规制新型民航气象关系，避免立法呆板与滞后。

三、中国民航气象立法质量评价

(一)中国民航气象法律体系初步建立

改革开放后，中国气象事业、民航事业发展迅速，社会主义法制体系已经形成，大量的民航气象法律法规出台，民航气象法律体系也初步形成。

在气象法领域，1994年8月18日国务院发布实施的《气象条例》是中国第一部气象行政法规，标志着中国气象工作迈入了依法行政的轨道。1999年10月31日第九届全国人大常委会通过的《气象法》是中国第一部规范全气象活动的重要法律，标志着中国气象事业进入了依法发展的新的历史阶段。随后，大量与《气象法》相配套的行政法规、部门规章等相继出台，气象法律体系已经形成。在民用航空法领域，1995年10月30日第八届全国人大常委会通过，并于2015年4月24日第十二届全国人大常委会修改的《民用航空法》，是中国民用航空领域的基本法，该法第89条第2款对民航气象作出了直接规定，即“国家气象机构应当对民用航空气象机构提供必要的气象资料”。在《民用航空法》的指导下，大量民航行政法规、部门规章和地方性法规也相继出台。气象法和民用航空法对民航气象活动也具有约束力，这些法律法规也是民航气象法的重要渊源。

除此之外，国家也制定了大量的专门性的民航气象法律法规。这些法律法规涵盖民航气象工作规则、探测环境管理、气象情报管理、气象设施管理、气象人员管理、气象活动管理、气象服务管理、气象技术管理、气象资料管理等内容。其中，由中国民航局于2013年5年17日发布，自2014年1月1日起实施的《中国民用航空气象工作规则》，以及由民航总局空管局于2007年5月10日发布实施的《民用航空气象服务管理办法》是中国民航气象领域最重要的两个法律文件。这些法律规范的贯彻实施，标志着中国民航气象监测、预报、预警和服务体系已经基本形成，民航气象工作纳入了法治化轨道。

(二)中国民航气象面临新挑战

随着气候变化的加剧、环境污染的恶化以及民用航空的快速发展，民航气象的重要性更加凸显，民航业对气象工作的要求越来越高、需求也越来越多，民航气象事业发展机遇与挑战并存。尤其是近年来，空中交通管制、航空公司、机场等气象用户对气象服务产品的内容要求越来越多、质量要求越来越高、需求也越来越个性化。民航气象业务受运行管理体制和技术水平限制，发展相对滞后，难以满足用户日益增长的潜在需求。改进气象保障服务水平，需要加强民航气象业务发展的规律性研究，积极探索适合中国民航气象发展的道路，针对未来民航气象业务发展趋势，中国民航气象立法应当有所作为，作出回应。[3]34—35

从世界范围来看，民航气象发展有以下趋势：其一，民航气象利益诉求日益多元化。除了传统的基础性、公共性的民航气象信息外，还需要更加多元化和人性化的民航气象服务。[4]其二，民航气象服务商业化。包括民航气象在内的气象服务关系国计民生，因而各国长期以来都将其视为基础性公共产品而由政府来保障供给，即定位为公益气象。然而，由于公益气象服务指向单一、服务深度不足、服务效率有限，已经远远不能适应高速发展的社会现实[5]61—67，市场化的商业气象是顺应民航业未来发展的趋势。其三，民航气象服务内容日益专业化、精确化。民航业受气候影响较为明显，民航对气象条件变化的反应更敏感，需要更加专业性和预见性的气象服务及应对措施。其四，民航气象服务产品日益多样化。随着航空气象探测设备不断更新，民航气象监测能力进一步增强，民航气象服务产品更加多样化。除了传统的本场实况报、本场预报、实况要素、气象雷达图、卫星云图等气象信息，诸多个性化气象服务产品，如风切变警报、航空器特殊观测报告、低空气象情报等不断面世。[6]与此同时，民航气象服务内容不断拓展[7]，民航气象服务方式更加主动化、自动化。[3]34—35其五，民航气象管理日益规范化。民航气象服务目标的实现，需要完善的民航气象服务质量管理体系和健全的民航气象法律法规作为保障，规范化、制度化、法治化管理是世界民航气象发展的另一重要趋势。

虽然中国民航气象事业起步较晚，但发展迅速，多普勒雷达等现代化航空气象设备逐渐普及，气象卫星等现代大气探测技术广泛使用。但随着现代大型飞机的增多，飞行性能不断提高，飞行密度不断增大，航空业对气象服务产品有了更高的要求。从法制建设环境的角度而言，中国民航气象服务主要面临以下问题：

首先，民航气象服务商业化程度极低。中国民航气象服务始终定位在公益气象方面，在民航业发展的初期这种定位是合适的，但在民航气象需求日益多样的今天，公益气象由于在竞争中缺乏竞争力而往往处于劣势，有针对性的、有偿的、专业的民航气象服务发展缓慢，民航气象商品市场并未有效形成，极大地阻碍了民航气象的发展。其次，民航气象服务产品回报偏低。在现有的民航气象法律体系下，气象服务产品缺乏合理的利益反馈机制，民航气象服务的回报往往是象征性的，这反过来必然会阻碍民航气象产品的研发和推广。最后，民航气象服务整体水平较低。与前述民航气象服务商业化、产品化程度较低相对应，中国民航气象服务整体水平不高，不能完全满足民航企业的需要。

(三)中国民航气象立法存在不足

民航强国的实现需要高效的气象服务作保障，民航气象的法治化是民航气象健康发展的重要保障。然而，民航气象法作为一个新兴的交叉法律部门，在立法价值目标、调整对象、内容体系等方面都存在一定缺陷。尤其是，未对公共企业与专业气象作出明确界定，未对公益气象与商业气象作出合理设计，未对多元化气象利益诉求作出制度回应。

首先，民航气象法调整范围狭窄。传统上，气象服务被视为典型的公共产品，气象事业视为基础性公益事业。《气象法》第3条明确了气象服务的公益属性，这也成为中国民航气象法的核心立法理念。现代社会对多元气象服务需求日益增多，单一的公益气象服务已经无法满足社会发展的现实需要。尤其是在民航气象等专业气象领域，有偿气象理应成为气象法调整的重要内容。虽然《气象法》对气象有偿服务做出了原则性宣示，但由于服务的范围、手段、程序等都不明确，难以为专业气象服务提供切实的法律依据。[8]如果固守气象法单一的公益气象立法理念，容易造成气象服务畸形发展和垄断经营，不利于气象服务的市场化和多样化。因此，民航气象法应对民航商业化趋势有所回应。[9]

其次，民航气象立法层次过低。完善的法律体系应是层次分明、内容完备、系统协调的法律规范群。气象法作为气象领域的基本法，并没有直接规定民航气象问题；民用航空法作为民航领域的基本法，只有一条原则性规定，也几乎没有直接规定民航气象问题；《中国气象事业发展战略》《关于加快气象事业发展的若干意见》等国家气象发展规划中也缺乏民航气象的专门规定；现有关于民航气象规则主要是规范性文件。可见，现有民航气象立法层次过低，缺乏一部体现民航气象法基本特点、基本精神、基本理念与基本价值取向的基础性法律。

再次，民航气象法体系结构失衡。从现行的民航气象单行规章的内部关系看，存在互相冲突、内容缺失的情况，以至于未能充分发挥制度绩效。譬如，《中国民用航空气象工作规则》与《民用航空气象服务管理办法》在民航气象服务方面存在一定的冲突，产生了法律适用问题。再譬如，随着网络在民航气象部门应用的日益扩展和普及，民航气象信息的提供变得更加快捷、方便，内容也更加丰富，但网络安全问题也日益凸现。因此，提高气象信息网络的安全性，对确保气象信息安全、准确，为飞行提供良好的气象服务具有重要意义。[10]然而，现有民航气象立法尚未对民航气象网络安全问题作出明确规定。另外，民航气象法的实施需要与气象法、民用航空法、环境保护法等其他部门立法相协调，但现有法律部门之间协调不畅，导致具体实施中存在困难，尤其是民航气象法欠缺与气象法、民用航空法这两个层面法律协调机制的设计。新兴法律部门都会面临与传统法律部门的融合问题，民航气象法也不例外，尤其是在术语使用、内容规范与基本制度选择等方面都无法脱离传统部门法。气象法与民用航空法作为立法宗旨与目的并不相同的两个法律部门，在解决相同问题时的侧重点和角度自然有所不同。因此，必须构建民航气象法与传统法律的协调机制，使之顺利融入现行法律体系并发挥积极的作用。

最后，民航气象服务产品法律地位缺失。民航气象部门生产民航气象科技服务产品,其中凝聚着无数民航气象工作者的心血,作为它的提供者,当然也应拥有相应合法权益。然而实际情况是，民航气象科技服务还未得到社会全面的认可，对民航气象科技服务产品法律地位的确定未到位，民航气象部门制作气象科技服务产品回报偏低，民航气象科技服务自身还不能完全满足企业的要求。

总之，改革开放以来，中国民航气象科技取得了长足进步。与此同时，日益恶化的自然环境与频发的极端气候，深刻地影响着民航业的发展。中国民航气象法暴露出立法技术粗糙、滞后于民航气象社会关系需要等缺陷，相较国际先进水平还有相当的差距。

四、完善民航气象法律路径选择

民航气象业的健康发展，除了提高人员素质、开发新技术、引进新设备、加强科学管理之外，更需要完善法律法规。[11]改革开放以来，中国民航气象事业得到了飞速发展，民航气象服务能力大幅提升，民航气象服务效益大幅增加，民航气象现代化建设水平大幅提高。究其原因，一个重要方面就是气象法律法规的保障作用。然而，中国气象形势复杂，气候灾害频发，要进一步提高民航气象预报准确率和时效性。面对民航气象发展的新形势、新任务、新要求，要建立健全民航气象法律体系，为民航气象科技服务发展提供合理、有效的外部环境，需要通过法律制度形成中国民航气象服务模式，尤其是在全球气候变化的背景下，民航气象立法应在在维护本国发展利益的同时解决气候变化问题。[12]

(一)将民航气象法法域定位为社会法

公法与私法的分野起源于古罗马时期，是传统两大法域。古罗马五大法学家之一乌尔比安在《学说汇纂》中指出：“它们(指法)有的造福于公共利益,有的造福于私人。公法见于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中。”[13]公法是以公权力的存在为前提的,私法则是以私权利的存在为前提和以调整平等主体之间的关系为基本使命的。[14]公法和私法理论的划分具有鲜明的时代性，是与当时的社会基础和利益结构相对应的。随着社会的发展、利益的多元，传统的法律结构已经与现实不相符，公法与私法的融合——社会法的产生成为历史的必然，即出现了以“国家运用行政手段对本属于私人间的社会关系予以公的介入”为特点的新型的法律，学者们将之称为“社会法”,主要包括劳动法、社会保障法、经济法、环境法等。[15]与这种社会结构和社会基础相对应的是三元法律结构，即公法—社会法—私法结构。私法以个人为本位，主要调整私人空间的活动，强调的是个人权利、自由、平等，奉行“私法自治”的原则，以民法为代表；公法以国家为本位，主要调整国家空间的活动，强调的是国家权力的分配及其有效实现，奉行“命令与服从”主义，以行政法为代表；社会法以社会为本位，主要调整社会空间的活动，强调社会利益的实现，奉行“协调、合作”方式，以经济法为代表。

“本位思想”是任何一个法律部门的基本出发点、基本功能、基本理念，也是一法律部门区别于另一法律部门的重要标志。如私法奉行个人本位,公法奉行国家本位。应当将民航气象法的法域目标定位为兼具公法与私法性质的社会法范畴。民航气象法的社会本位，是指民航气象法在民航气象关系的调整中立足于社会整体，以维护社会公共利益为出发点和落脚点，具有社会公共性。民航气象法以利用气候资源、避免民航气象灾害为己任，以维护社会公共利益为旨归，因此，民航气象法首先具有公法的性质。民航气象法在发韧之初，主要是民航气象事务管理法与民航气象部门组织法，也包括一些民航气象技术性规范。总体而言，民航气象法在萌芽阶段凸显公法色彩，且多表现为民航气象组织机构内部的管理与规范关系，适用范围极其狭窄。随着民航气象科技的快速发展，民航气象技术已运用到民航事业的方方面面，民航气象法也已触及各种民航商事领域，私法属性增强。因此，民航气象法兼具公法与私法特征。在这一法域定位的基础上，进一步将民航气象法的价值目标定位为提高民航气象服务的专业性、准确性、系统性、实时性、层次性、权威性。

前已述及，《气象法》坚持公共气象、公益气象的基本理念，对专业气象、有偿气象的关注不够。气象法的基本理念当然地体现在中国民航气象的立法之中。因此，笔者建议，在民航气象法立法过程中，应当从以下两方面更新立法理念：一是旗帜鲜明地将可持续发展、生态文明理念写入民航气象法[16]，为民航气象事业的可持续发展排除障碍[17]。二是将公共气象与专业气象并重，公益气象与有偿气象并举。虽然中国从1985 年3 月29 日国务院办公厅转发国家气象局《关于气象部门开展有偿服务和综合经营的报告》开始尝试专业气象服务有偿收费。[18]然而，在实际操作中，围绕对哪些气象信息收费，以及按照什么标准收费等问题一直争论不休，甚至引发诸多诉讼案件。在中国民航气象需求大增的今天，应当将发展专业气象、有偿气象明确写入民航气象法之中。难点在于，合理划分有偿气象与无偿气象之间的界限，寻求二者的平衡。

(二)健全民航气象法律体系架构

随着社会的进步、问题愈趋复杂，人们对于规范性社会控制的依赖程度也在加深，法律对社会的控制与调整亦愈趋提高。[19]民航气象法就是在民航气象活动日趋频繁、广泛和复杂的背景下应运而生的。

从调整对象而言，民航气象法主要规范民航气象社会关系，包括民航气象机构组织关系、民航气象设施的建设与管理关系、民航气象探测、预报与灾害性天气预警关系、民航气象行政管理关系、民航气象民商事关系。其中，民航气象机构组织关系的合理构建是有效开展民航气象活动的前提，因而是民航气象法调整的首要内容；民航气象的专业性、民航气象设施的建设与管理关系以及民航气象探测、预报与灾害性天气预警关系始终是民航气象法的核心部分；平等的民商事主体在特定的民航气象活动中，以意思自治、有偿服务合同、权利义务为主要内容的新兴的民航气象民商事关系必将大量涌现，成为民航气象法的重要组成部分。

法律体系的基本理论及民航气象法的调整对象决定了民航气象法律体系的构成。健全的民航气象法律体系框架应当是在宪法统领下，以民航气象法为主导的层次分明、结构完整、内容协调的制度体系，具体框架如图1所示。

宪法作为国家的根本法和“母法”，是其他部门法的法律渊源，因此，也应当成为民航气象法的立法指导。民用航空法作为民用航空领域的基本法，应当对民航气象作出原则性、宏观性的规定；气象法作为气象领域的基本法，应当对民航气象等专业气象、有偿气象作出规定。民航气象法作为民用航空法和气象法的交叉子部门法，是民航气象领域的主要法律规范，应具备民航气象基本法的地位和功能。其中，民航气象机构组织法主要规定民航气象机构的准入与退出、气象人员的资格、培养和引进等内容；民航气象设施管理法主要规定气象探测设施、气象信息专用传输设施、大型气象专用技术装备等重要气象设施的建设规划、布局、保障与实施等内容；民航气象产品与服务法主要规定民航气象探测、气象预报、气象预警、气象灾害防御、气象产品、气象服务等内容；民航气象行政管理法主要规定民航气象主管机构设置及职能、民航气象业务运行体制、气象探测环境保护、气候资源开发利用和保护、气象产品评估与管理等内容；民航气象技术保障法主要规定民航气象新技术装备和手段的应用等内容。

针对中国民航气象立法现状，建议从以下几个方面完善民航气象法律制度：第一，建立健全民航气象准入机制，引入合理市场竞争机制。目前，中国公益气象服务和专业气象服务还没有进入市场，都由气象部门垄断提供。由于气象服务长期处于垄断地位，气象部门的竞争意识相当薄弱[20]，甚至还会在气象服务市场形成的过程中利用自身的优势巩固这种垄断地位来规避竞争，不仅不利于气象服务市场的建立和气象事业的可持续发展，还会使气象部门在未来的市场竞争中丧失竞争能力[21]。气象部门的垄断对刚诞生的专业气象服务会起到保护和扶持作用，当专业气象服务产业有一定发展的时候，这种垄断经营因不存在竞争，会制约专业气象服务向深层次发展。[22]民航气象法应承担培育民航气象服务市场的任务，利用市场竞争机制来实现民航气象资源的优化供给，构筑有序的民航气象市场竞争机制。[5]61—67因此，民航气象法应当引入合理市场竞争机制，打破气象部门的资源和信息垄断，构建民航气象资源市场供给机制。与此同时，民航气象服务是一项专业性极强的活动，事关航空安全，只有具备相当专业知识和技能的人员才能完成。因此，需建立健全民航气象准入和许可制度。完善的气象服务市场需要设定合理的市场规则和竞争机制。其中，最为核心的是，制定鼓励和保障私人投资从事气象服务活动的法律制度，建立公平的民航气象产品市场交易规则，健全自由的民航气象市场竞争机制。第二，完善民航气象业务质量管理体系。民航气象服务引入市场竞争并不意味着放任自流，相反，鉴于民航气象对民航安全的极其重要性，应当加大对民航气象业务的质量监管。尤其是要建立健全民航气象单位管理评估体系和民航气象产品质量评估体系，加强对民航气象单位内部管理和产品质量管理。第三，建立民航气象产品和服务制度。为了提高民航气象服务的产品化程度，要建立民航气象产品和服务制度，对机场区域产品、航线区域产品等航空气象预报产品的范围和构成作出明确规定，促进民航气象部门变“被动服务”为“主动服务”，积极主动地为飞行、航行等有关人员提供及时的、正确的、合理的建议和帮助，了解他们的真正需要，及时提供最好的服务。[23]当然，还要从改革民航气象管理体制和财政体制、构建法律协调机制、完善民航气象法律责任制度等角度健全中国民航气象立法。

(三)建立健全中国民航气象法律体系的具体举措

现行民航气象法体系较为单一,立法效力层次较低，内容可操作性差。[24]因此，应在尊重民航气象发展规律的基础上，重视民航气象立法技术、方法及科学性, 提高民航气象立法的质量，构建和完善民航气象法体系。

首先，要修改《气象法》和《民用航空法》。《气象法》和《民用航空法》分别作为气象领域和民航领域的基本法，理应对民航气象作出专门的规定，并指导具体民航气象专门法和单行法的制定。建议在修改《气象法》和《民航气象法》时作出以下规定：(1)更新立法理念，由侧重“公共气象”向兼顾“安全气象”和“资源气象”发展。(2)对民航气象的组织机构、技术设施、产品服务、监督管理等作出原则性规定。(3)拓宽调整范围，对气象服务类型作出明确区分，合理界定公益气象与商业气象的概念、范围和界限。(4)构建公共气象服务扶持和专业气象激励机制。

其次，制定《民航气象法》或《民航气象服务管理条例》。 现有民航气象相关规范层次较低，严重影响民航气象服务的质量和降低气象执法的效率。应在民航气象法体系建设过程中应当提高立法层次, 确保民航气象服务规范化、民航气象执法标准化及执法效力。为此笔者建议，在《中国民用航空气象工作规则》和《民用航空气象服务管理办法》的基础上由全国人大常委会制定《民航气象法》或由国务院制定《民航气象服务管理条例》，并作为民航气象领域内的基本法，完善民航气象的基本范畴和制度。

最后，加强民航气象法内部衔接，民航气象立法应当遵循法律先立、循序渐进的原则，优先制定民航气象急需的、具有紧迫性的法律法规，如民航气象产品评估办法；提升部分行政法规的等级，制定《民航气象法》等；提升部分部门规章的等级，包括制定《民航气象探测环境管理条例》《民用航空气象观测条例》《民航气象服务条例》等。同时，应当加强民航气象法内部衔接，提高民航气象立法的针对性、时效性，并实现民航气象法律体系需与其他法律体系有效、有序衔接。

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Reflection on Legislation, Academic Principles andSystem of Aviation Meteorology

GAOZhihong

(College of Humanities and Social Sciences, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing Jiangsu 211106, China)

Civil aviation meteorology has a direct impact on flight safety and operational efficiency of the civil aviation industry. With the rapid development of the civil aviation meteorology worldwide, the determination of building a civil aviation power, and the comprehensive promotion of law-based governance in China, China’s civil aviation meteorology faces many challenges such as an increasingly multi-interest demand and commercialization and thus more active mode of the meteorological service. The healthy development of civil aviation meteorological services is closely related with the standard, constraint and guarantee of aviation law. The civil aviation meteorological legal system in China has taken shape, aviation meteorological work has entered the orbit of ruled by law. But as a new crossed legal department, the civil aviation meteorological legal system in China has such problems as low legislative level, limited value target, narrow scope of adjustment and imbalanced structure and system. The paper suggests thatMeteorologyLawandCivilAviationLawbe modified, andAviationMeteorologyLaworAviationMeteorologicalServicesRegulationsbe legislated to improve the access permission mechanism and the quality of service management system and to introduce a fair market competition mechanism. It is also suggested that the management and financial system of aviation meteorology be reformed and the system of aviation meteorology product and service be established.

AviationMeteorologyLaw; social law; public weather services; commercial weather services;meteorological service products

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0352

2015-06-23

2015年中央高校基本科研业务费资助项目(NR2015007)；中国法学会2015年度部级法学研究课题(CLS2015C63)

高志宏(1980—)，男，河南商水人，副教授，博士，研究方向为航空航天法、经济法.

DF934

A

1008-2204(2016)04-0037-08