《问责条例》：全面从严治党的制度利器

桑学成

制度治党是全面从严治党的保障。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，围绕依规管党、制度治党，颁布施实了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）等一系列重要党内法规。作为第一部规范党的问责工作的基础性法规，《问责条例》首次聚焦党内问责，并把问责作为全面从严治党的重要抓手，是唤醒责任意识、激发担当精神的重要制度创新，是强化问责、严肃追责的重要制度利器，为“有权必有责、有责必担当、失责必追究”提供了制度遵循。

从严管党治党、激发责任担当的顶层设计

《问责条例》聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任，是我们党的历史上首部规范问责工作的条例，是全面从严治党重要的“制度笼子”，是激发担当精神、促进事业发展的重要保障，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有十分重要的意义。

实现党的历史使命的有力保障。伟大事业，需要伟大担当。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键历史阶段，这既是党肩负的历史使命，更是对人民作出的庄严承诺。责任重于泰山。实现党的历史使命，关键在于各级党组织尤其是党员领导干部身体力行“担当”二字，做到为党尽职、为民尽责。只有实施强有力的问责，唤醒各级党组织和广大党员干部的责任意识，激发担当精神，才能担负起实现党的伟大历史使命的重任。

党的建设历来是为党的事业和党的中心任务服务的。无论全面从严治党还是问责工作，本身都不是目的，而是手段与保障。全面建成小康社会是“十三五”时期我们党最大的政治任务，也是全国人民现阶段的共同理想和目标追求。实现这一奋斗目标，迫切需要加强和改善党的领导，推进全面从严治党，既把是否有利于全面建成小康社会作为衡量和检验党的建设成效的重要标准，又要找准党的建设与全面建成小康社会的结合点，为实现全面建成小康社会提供坚强保证。只有坚持全面从严治党，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险的能力，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，才能确保我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，推动党组织和党员干部切实把责任扛起来，实现党的历史使命。

推进全面从严治党的重要抓手。规范和强化党的问责工作与全面从严治党具有内在联系，集中体现在问责是从严治党的有力抓手。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，把问责作为管党治党的利器，先后对山西塌方式腐败、湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、河南新乡市委原书记落实党风廉政建设主体责任不到位、湖北仙桃市委原书记处理群体事件不力等严肃问责，体现了失责必问、问责必严的鲜明态度。当前，全面从严治党正处于从治标为主走向深化标本兼治的重要节点，落实全面从严治党责任正处于由认识深化转为履职尽责的关键时期，亟需将党的十八大以来管党治党的实践创新成果固化为制度，在明晰全面从严治党主体责任、监督责任的“责任清单”的同时，进一步明确管党治党政治责任的“负面清单”，并以严肃问责倒逼责任担当。从在实践中强化问责到制定《问责条例》，体现了党中央以持续强力推进问责为抓手推进全面从严治党的坚定决心。

解决担当不力、问责乏力的一剂“猛药”。问责是促进责任担当的有效压力机制。中央制定《问责条例》，不仅意在规范和强化问责工作，而且重在以强化问责来促进责任担当。党的十八大以来，习近平总书记反复强调“有责必担当、失责必问责”。在全国组织工作会议上，他强调指出：“担当就是责任，好干部必须有责任重于泰山的意识。”在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时，他又强调：“干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力。”在中共中央政治局第二十四次集体学习时，他指出：“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围，通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”习近平总书记反复强调，权力就是责任，责任就要担当，忠诚干净担当是党对领导干部提出的政治要求。而在各种责任中，总书记对管党治党的责任尤为强调，并将之定性为政治责任。应该说，经过十八大以来的不懈努力，各级党组织和广大党员干部管党治党的政治责任意识明显增强，但在一些地方、部门和单位，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力的问题仍较突出，一个重要原因是，部分党组织和党员领导干部缺乏责任担当、问责乏力。有的地方，干部出问题后，媒体不爆料、舆论不热炒、上级不批评就“太平无事”，搞选择性问责；有的问责只针对干部违纪违法行为，干部“不作为”等性质轻的问题则不管不问；有的地方问责处理实行“拖”字诀，久拖不决，最终不了了之。这些现象值得警醒。《问责条例》以问责倒逼责任落实，促进干部担当，是推动管党治党从宽松软走向严紧硬的关键一步。

坚持问题导向、突出精准管用的制度安排

《问责条例》聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任，着力解决突出问题，整合问责制度，健全问责机制，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现了问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化和程序化，为各级党组织强化问责提供了基本遵循。

坚持问题导向，整合问责制度。良法是善治的前提。关于问责制度，除了2009年中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》外，与“问责”有关的规定还分散在诸多法律法规和党内法规中，如《行政监察法》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。据统计，在现行的500余部党内法规制度中，与问责相关的共有119部，其中专门规定有12部，包含问责内容的有107部。但从实施的情况来看，虽然这些规定在推动问责工作方面发挥了重要作用，但仍然存在一些亟待解决的问题，突出表现为碎片化现象比较严重，相关问责条款分散；问责内容不够聚焦，没有突出坚持党的领导，没有紧扣全面从严治党；责任概念不够准确、界定不够清晰，没有体现权责对等；问责主体不明确、方式不统一，而且很多条款只是原则性规定，具体操作起来存在弹性解读的空间等。随着全面从严治党的不断深入，迫切需要本着于法周延、于事简便的原则，整合规范问责制度，不断增强制度的针对性、实效性、可操作性。《问责条例》正是坚持以问题为导向，直面管党治党突出问题作出的制度安排，尤其是围绕各级党组织和党员领导干部履职情况，明确了党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的政治纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实等6种问责情形，解决了以往党内法规制度中事项过于原则、笼统、操作性不强等问题，为党组织和党员领导干部落实主体责任提供了任务清单，实现了责任落实对单销号，释放出失责必问、问责必严的强烈信号。

突出精准管用，便于实践操作。《问责条例》共13条，篇幅虽不长，但高度凝练，简明实用，从制度上解决了“问谁责、谁来问、问什么、怎么问”等问责实践和操作问题。其精髓要义可概括为：一个问责目的，全面从严治党，规范和强化党的问责工作；两大问责主体，行为主体和对象主体；三类问责责任，主体责任、监督责任和领导责任；四条问责原则，依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任；五项问责内容和六种问责情形，党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党主体责任监督责任落实不到位、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实、其他应当问责的失职失责情形；七种问责方式，对党组织的检查、通报、改组和对党的领导干部的通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分。

《问责条例》要义明确，便于执行，呈现出以下鲜明亮点：一是覆盖各级党组织，突出“关键少数”。问责主体为有管理权限的上级党组织，对象则是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人，突出了“关键少数”。特别是对于一把手这个“关键少数中的关键少数”，更是问责的重中之重。二是坚持依规治党，体现纪法分开。6种问责情形紧扣全面从严治党的方方面面，同时也与行政问责事项区分开来，对引咎辞职、涉嫌犯罪移送司法机关等已有明确规定的方式和程序不再重复规定；不套用问责启动、问责调查等法律性流程，体现了党规特色和纪法分开、纪在法前的原则。三是规定问责时限，实行“终身问责”。条例第十条规定，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或退休，都应当严肃问责。此外，根据第六条规定，对不履责或不正确履行职责的也要进行问责，这充分体现了我们党强化责任追究的坚定意志，绝不搞下不为例、网开一面，使问责的利剑生锈，形成“破窗效应”。

强化条例执行，让失责必问、问责必严成为常态

党内法规制度的生命力在于落实，约束力在于执行，威慑力在于从严。制定出务实管用的《问责条例》只是做好问责工作这篇大文章的上篇，能否落地生根、执行到位则是更为重要、更加关键的下篇。因此，当务之急是要在认真学习和宣传的基础上，强化《问责条例》的执行，坚决维护制度的严肃性和权威性，做到制度面前人人平等，执行制度没有例外，真正使制度成为硬约束而不是“橡皮筋”。贯彻落实好《问责条例》，一方面要求各级党组织以对党和人民高度负责的态度，把管党治党的责任扛在肩上、抓在手中、落到实处，切实履行全面从严治党主体责任和监督责任，敢于较真碰硬，层层传导压力，以强化问责倒逼责任落实；另一方面要求广大党员干部强化政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，切实增强贯彻落实《问责条例》的思想自觉和行动自觉，以上率下、层层示范，用担当的行动诠释对党和人民的忠诚。

《问责条例》的颁布施行，标志着问责的号角已经吹响。只要各级党组织和广大党员领导干部心系使命、扛起责任，强化制度执行，坚决维护制度的严肃性和权威性，真正让《问责条例》从“纸面”落到“地面”，全面从严治党的制度利器就会铁纪发力、禁令得行、规矩生威，为实现党的历史使命发挥重要保障作用。

（作者系江苏省委党校副校长、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员）

责任编辑：李佳婧