碳排放交易体系的构建、挑战与市场拓展

摘要

碳排放权通过市场交易实现效率配置，有理论与实践支撑。“碳排放”作为一种“恶品”，需要不断压缩或定额管控，与“善品”有着本质不同。因而，“碳排放”市场交易有着固有的困境。在国内碳市场构建中，困境还会得到强化。因为，①中国与国际社会、中央与地方、地方之间、政府与企业存在多重博弈，受经济、政治、环境、社会多重因素的制约，排放总量的确定和分配具有潜在的不确定性。②“碳”的核算从属于能源，并不完全独立，是一种具有被动属性的交易品，企业的选择与能效和节能关联，则“用能权”和“碳排放权”重叠。由于碳作为交易品的从属和被动属性，企业的经营决策的碳约束可能被弱化或边缘化，对消费者的价格信号部分失真。③开放的、竞争的市场才是有效率的。但是从欧盟的碳排放贸易体系和国内的试点看，这一系统则是相对封闭的。④如果说高碳产品低品质可以通过市场的自我调节而对企业有所约束，而城市基础设施锁定的碳，其成本只能由全社会担承，在碳排放交易体系中得不到实际体现。⑤用能权和碳排放权有可能一体兼容，但是，碳交易的市场激励传递受到一些体制性因素的约束而失效。因此，中国的碳交易体系构建，需要在顶层设计中考虑碳排放的属性特点，拓展碳排放交易的市场空间。首先，在认知上将“碳交易”从约束变为一种机遇。其次，国家需要将碳纳入预算管理，实现效率配置和有效管控。再次，建立发展导向的碳交易市场，拓展碳市场规模。如纳入森林碳汇，碳市场与生态补偿相关联。最后，鼓励净零碳城市建设。

关键词 碳排放交易；市场空间；巴黎协定；挑战；对策

中图分类号 X196；F061.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）08-0001-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.001

中国构建全国统一碳排放交易体系的政策选择，引起了全球的广泛关注。作为一种推进低碳发展的效率手段，是否具有比较广阔的市场前景？如何才能使碳市场发挥积极有效的作用？

1 碳市场的国际构建与实践

碳排放权交易，理论渊源自科斯定理，即在产权明晰的情况下，资源可以在市场得到最优配置。这一产权交易理论随后被用以环境经济学分析，与庇古税分析比较，结论是如果污染物排放总量与庇古税下的排放均衡数量一致的话，庇古税率与排放权的市场均衡价格是等同的。也就是说，庇古税和科斯定理可以在污染控制方面实现同等的效率[1]。基于这一一致性，美国在1980年代为了控制二氧化硫排放而实现总量控制，通过市场进行二氧化硫排放权交易，已实现在二氧化硫排放总量得到控制的前提下，二氧化硫的排放权得到最优配置[2]。

正是基于美国二氧化硫总量控制和排放权交易的成功经验，1997年关于温室气体减排的《京都议定书》的谈判过程中，美国强调市场途径以实现发达国家的低成本履约减排。因而，《京都议定书》第6（JI）、12（CDM）、17（ET）条纳入了三项市场机制：发达国家（附件B）内部的排放贸易（ET）、附件I国家内部发达国家和经济转轨国家之间的联合履行（JI）和发达国家与发展中国家之间的清洁发展机制。排放贸易主要是欧盟内部的排放贸易计划（EU-ETS），由欧盟委员会核定各国的排放限额，企业在市场上进行碳排放权交易。每吨二氧化碳价格在最高时达到30欧元左右，但是，进入2010年以后，这一价格大幅下跌，低至不足5欧元 （Point carbon（2014-01）：Global carbon market contracts 38% as prices and volumes drop）。由于东欧国家加入欧盟，俄罗斯作为最为典型的经济转轨国家鲜有与附件B国家开展实质性的联合履行。京都议定书中附件B所列国家为发达国家，不包括公约附件I国家中的经济转轨国家。

由于附件I国家的能源和排放数据相对准确，因而碳排放权的核算确认比较简单。而发展中国家通过清洁发展机制实施的减排，例如节能、可再生能源、林业碳汇等减排数量的核认就要复杂的多，涉及基准线、减排量、确认登记等。尽管如此，一系列CDM方法学和指定的运作实体（Designated Operational Entity，DOE）的核认，使得发展中国家通过清洁发展机制实现的减排，得以为发达国家以较低的价格购买履约。指定的运作实体指具有法律地位的公司或机构，或国际组织，在CDM项目运作程序中审定CDM项目的合格性，核查并确认所注册的实际减排量，并签发相应的经核认的减排量（CERs）。

总体上，京都三机制不尽完美。碳排放贸易只是在欧盟内部得以实现，并没有在所有附件B国家展开。联合履行的实施效果非常有限。清洁发展机制多在快速工业化的发展中国家如中国、印度等国项目较多，在低收入国家项目十分有限，而且所有项目几乎少有技术转让的内容。美国、澳大利亚、新西兰等发达国家也建立了一些非强制性的碳市场，但并没有形成“气候”。但是，京都机制的积极效果不可否认：碳是有价的。这一市场信号传递给企业，不论是发达国家还是发展中国家，低碳或可以降低生产成本，或可以创造收益。

然而，2015年达成的《巴黎协定》[3]中，京都三机制并没有得到再现，只是在第六条中将“国际减排转让”规定为“自愿合作机制”，必须准确核算、避免重复计算，并且要交管理费和适应基金，相关规则、模式和程序在《巴黎协定》生效后的第一次会议上商定。对于造林产生的碳汇没有纳入转让，只是将减少毁林和森林退化所避免的排放，根据实际结果予以补偿。《巴黎协定》第6条第8款中对市场机制没有“厚爱”却青睐“非市场途径”，包括减缓、适应、资金、技术转让、能力建设等。碳市场似乎在《巴黎协定》中“淡出”，原因何在？

2 碳交易体系构建的市场困境

如果说欧盟排放贸易计划的“失败”是欧盟担心企业竞争力而“放水”即过量发放碳配额而使市场需求疲软，那么，《巴黎协定》涵盖几乎全球所有国家，区域或全球碳排放贸易体系的构建，是否存在挑战呢？

首先，《巴黎协定》并没有《京都议定书》所规定的减排限额。前者是“自下而上”的“国家自主贡献”，全球目标是“尽早实现排放峰值”，在2050年以后实现净的零排放。而且，各国的目标有绝对量、有相对量、有可再生能源、有政策措施，多具有不可比性，难以转换为一个统一的可交易的量化额度。一些发展中国家例如印度、中国的目标为单位国内生产总值二氧化碳排放量下降一定比例。由于国内生产总值不可控，碳排放强度也就难以成为一个具体明确的碳排放额度而用以交易。更重要的，是各国自主贡献不具法律约束力。

其次，碳排放的可测度性。作为一个市场交易品，必须是可测量、可报告、可核认的“有形物”如产品或服务。碳排放多伴生于化石能源燃烧，在发展中国家的统计、监测和确认，缺乏必要的能力。这样，同一交易品，如果不具备“同质性”，必然“劣币驱逐良币”，市场失败。由于电力生产中涉及化石能源、核能和可再生能源，电力使用的碳排放系数的精准计算，即使在发达国家，也存在困难。如果采用清洁发展机制中的方法学来确认，交易成本必然会高企。这也是为什么英国的碳排放贸易不是以碳为计量单位的交换品，而是采用市场交易精确的电当量作为结算品。

第三，碳排放体系的构建。欧盟的碳排放贸易计划：①只是涵盖了生产侧的部分产业，没有包括服务业；②没有涵盖消费侧，而最终排放源自消费；③只是包括化石能源燃烧排放的温室气体，没有包括可再生能源、碳汇等零碳产品。如果《巴黎协定》下的碳市场只是有限产品的交易，难以包括大量的“高品质”产品例如可再生能源、碳汇等。似此，这一系统的效率也将大打折扣。

第四，碳公正问题。科斯定理表明，碳排放的初始分配不影响碳权的最终市场配置。从这一意义上讲，碳排放市场配置是高效的。但是，由于发展中国家技术水平低、碳效率低，碳排放权将会集中在碳生产率高的少数国家，多为发达国家，使得发展中国家缺乏碳配额，基本需求品依赖进口而价格高企，加剧发展中国家的贫困。

第五，碳治理问题。碳排放不是一个“善品（good）”，而是一个“恶品（bad）”，需要不断减少直至最终消除。但是，这一“恶品”又与“善品”的生产有关联。碳交易的标准、交易的游戏规则、碳退出或递减的速率或时间表，均涉及国际治理构架。在没有一个世界政府的情况下，“共识”形成不仅时间漫长，而且效率低下。

由于“碳排放”这一交易品的特殊性，构建全球性或区域性的交易市场，似乎有难以逾越的障碍。《巴黎协定》并没有建立碳排放贸易的条款，只是将国际间的转让明确为“自愿”合作机制，对市场构建没有专门的规定。从《巴黎协定》规定看，全球或区域性的碳市场构建和运行尚不具备必要的国际法支撑。

3 中国碳交易体系建设

中国的碳交易，市场信号和基础源自于《京都议定书》中规定的“CDM（清洁发展机制）”。中国政府在2002年8月宣布核准《京都议定书》，随即启动CDM的国际合作。丹麦技术大学UNEP/DTU中心Joergen Fenhann 与 Marco Schletz 整理提供：截至2016年5月，中国成功注册CDM项目3 883个，占全球64%；获取CER近10亿t，全球总量的60%（见http：//www.cdmpipeline.org/publications/CDM States And Provinces.xlsx）。中国利用CDM国际交易建立运行的一套机制，应该说是构建碳交易体系的坚实基础。

在某种程度上，得益于CDM的经验和中国巨大的市场潜力，中国政府主管部门尝试构建国内碳交易体系。2011年，根据党中央、国务院关于应对气候变化工作的总体部署，为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，推动运用市场机制以较低成本实现我国在哥本哈根会议前提出的2020年我国控制温室气体排放行动目标，加快经济发展方式转变和产业结构升级，国家发展改革委决定在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点[4]。5年以后的“十三五”规划[5]，提出“建立健全”碳排放权初始分配制度。推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。中国向国际社会展示的决心[6]，是在2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。

构建全国碳排放交易体系，需要一系列的“基础设施”的构建。从目前的顶层设计看，碳交易体系的构建，尚处于能力建设阶段。应对气候变化国家自主贡献文件，承诺开展相关能力建设[7]，构建国家、地方、企业温室气体排放基础统计和核算工作体系，推进碳排放权交易市场建设。《生态文明体制改革总体方案》[8]所设计的，也是逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系。不仅如此，国家主管部门[9]还在技术层面制定了相应的管理办法。截至2014年底，北京、上海、天津、重庆、广东、深圳和湖北7个碳排放权交易试点均发布了地方碳交易管理办法，共纳入控排企业和单位1 900多家，分配碳排放配额约12亿t。截至2015年8月底，7个试点累计交易地方配额约4 024万t，成交额约12亿元人民币；累计拍卖配额约1 664万t，成交额约8亿元人民币[10]。从国内的碳交易试点的实际情况看，2017年启动可运行的全国碳市场，既有有利的一面，也面临较大的挑战。

4 碳市场建设面临的主要挑战

有利的一面主要表现在中国政府的决心。强势政府推进“碳排放权”这样一个人造市场，决心和力度是不容置疑的。五年规划、改革总体方案、向国际社会的承诺，均表明碳交易体系的构建在政府的议事日程之上，而且是“让市场在资源配置中起决定性作用”和“更好的发挥政府作用”的最为典型的抓手。政府可以确定配额、分配配额、价格指导、引导交易，供需双方可以通过市场交易。

但从另一方面看，前面所述的通过碳市场履行《巴黎协定》的挑战，在国内碳市场构建中，不仅全部存在，而且会得到强化。原因在于：

第一， 中国与国际社会、中央与地方、地方之间、政府与企业存在多重博弈，受经济、政治、环境、社会多重因素制约，排放总量的确定和分配具有潜在的不确定性。中国的目标是在2030年前实现排放峰值。如果提前控制总量，过于宽松则市场疲软；过于严苛则经济受压。各地资源禀赋、发展水平、治理能力差异较大。尤其是，“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，必须全面脱贫，经济必须保持中高速增长。各种力量和诉求博弈的结果，政府这只看得见的手很可能需要“宏观调控”排放总额。

第二， 碳作为市场可交易物的从属和被动属性。从目前碳交易试点和参与的行业和企业看，几乎都是高耗能行业中的用能大户，尤其是能源和原材料生产企业。由于只是在用能大户之间的交易，所交易的“碳”是一种生产投入品。这就容易产生“碳”价随高耗能产品的市场波动而波动。能源和原材料产品市场需求旺盛时，“碳”价必然高企；市场疲软时，“碳”价只能低迷。“碳”是能源尤其是化石能源的副产品。企业购买能源服务，选择性十分有限，电网和天然气管网具有较高程度的垄断性。可见，“碳”的核算从属于能源，并不完全独立，是一种具有被动属性的交易品，企业的选择与能效和节能关联，则 “用能权”和“碳排放权”重叠。由于碳作为交易品的从属和被动属性，企业的经营决策的碳约束可能被弱化或边缘化，对消费者的价格信号部分失真。

第三， 碳市场交易体系的相对封闭性。开放的、竞争的市场才是有效率的。但是从欧盟的碳排放贸易体系和国内的试点看，这一系统是相对封闭的。从地区上看，各个试点相互独立，也就是说，相互封闭的，各自建“碳排放交易所”，各自辖区内安排交易。从行业上看，只是包括能源消耗大户，众多具有竞争性的“小户”没有涵盖。从能源类别上，只是涉及化石能源，可再生能源如果是一次电力只是隐含在电网的排放系数中，并不直接参与交易。从中国CDM项目的构成看，化石能源利用的能效项目只占总量的10%，而可再生能源则占80%以上（图1）。从碳源和碳汇上看，只是包括碳源，基本不涉及碳汇。从国民经济体系的生产与消费两大部类看，也只有生产者一侧，消费者至多是有限的被动参与。

第四， 非“碳”因素。城市规划中的大拆大迁、围墙封堵、产业投资中的过剩产能、公共资源垄断集中造成的“城市病”、城市运行维护中的“马路拉链”、争创世界第一高楼、最大广场、最宽阔马路的奢靡攀比，所消耗的碳，是科学规划的数倍乃至更多。低劣的建筑质量，低劣的产品质量，碳是交易了，但是，碳在市场上的如此配置，并不必然意味着效率。如果说高碳产品低品质可以通过市场的自我调节而对企业有所约束，而城市基础设施锁定的碳，其成本只能由全社会担承，在碳排放交易体系中得不到实际体现。

第五， 制度兼容性。用能权和碳排放权有可能一体兼容，但是，碳交易的市场激励传递受到一些体制性因素的约束而失效。内蒙、甘肃的风电是零碳，但与电网收购廉价火电获取更高利润的目标是冲突的，弱势的零碳难敌强势的高碳。纯电动汽车减少排放，但是车主不能左右充电桩的布局与建设。火电产能过剩，超超临界机组也难以表现出效率，地方利益、就业保障、企业生存，也需要高碳低负荷运行。因体制性利益安排，三峡的零碳水电有输变电损耗须外送珠三角长三角，湖北则从内蒙远距离陆路运煤发电。蒙西到华中煤运铁路，北起内蒙古浩勒报吉站，南至湖北荆州续延至江西吉安，线路全长1 837 km，规划设计输送能力为2亿t/年。计划2019年底开通。本项目是世界上一次建成最长的重载煤运铁路，也是“北煤南运”新的国家战略运输通道（http：//baike.baidu.com/）。

上述挑战，可能对碳市场的建立和运行不构成“一票否决”，但对碳市场的运行和效率所产生的影响，显然是不能低估和忽略的，需要纳入碳市场体系的顶层设计，培育健康高效的碳市场。

5 市场拓展的建议

碳作为一种稀缺资源，可以通过确权市场交易，实现效率配置。尽管《巴黎协定》并没有象《京都议定书》那样搭建碳交易的国际制度平台，欧盟也没有进一步强化和提升碳交易体系的计划，基于市场在资源配置中的决定性的改革需要和全球减排的积极贡献，中国通过碳交易试点而构建全国统一的碳市场，除了进一步建立和完善国内立法和碳核算等一系列制度性基础设施外，需要在顶层设计中考虑各种挑战，促进生态文明建设，加速中国经济的低碳转型。

由于碳是一种“恶品”，从数量供给上需要不断压缩以至最终得到定额管控或消除。然而这一“恶品”在当前又与“善品”的生产和消费直接关联。因而在认知上容易给人一种错觉，就是控碳减碳是约束经济发展的。实际上，高碳约束的是工业文明下的生产和消费；低碳是生态文明下的增长点和品质消费所在。这就需要在认知上将“碳交易”从约束变为一种机遇。原材料产能过剩，高碳没有市场；高碳是不健康的消费。零碳能源设备的生产、销售、使用、维护，能效材料的生产和使用，有机食品的生产和消费，有着巨大的市场潜力，众多的就业机会，经济增长的稳定而可持续的源泉。

国家需要将碳纳入预算管理，实现效率配置和有效管控。国家统计局关于新启用的国民经济核算体系，将具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源（包括土地资源、矿产资源、能源资源、林木资源和水资源等）纳入核算范围，但并没有纳入碳资产[11]。英国从本世纪初立法实现碳预算管理，每5年一个预算周期。《巴黎协定》规定在本世纪后半叶实现净的零排放，从现在开始，通过10个五年计划实现，并不激进。时间、地区、行业的配置，构成一个碳预算总体管理架构，纳入年度国民经济核算体系。内容包括初始分配、转移支付、实施结算、国际账户等。这样，国家、地区、企业，乃至于消费者，会有明确的市场预期，制定相应的低碳转型方案，使碳交易体系得以实际运行。

建立发展导向的碳交易市场，拓展碳市场规模。可再生能源在CDM项目中超过85%市场分额，就是发展型碳市场的有力证据。与污染控制相衔接，污水处理厂的污泥、垃圾焚烧、非二氧化碳温室气体管控、有机废弃物气化、生态修复（《巴黎协定》第5条规定，对于“减少毁林和森林退化”而避免的碳排放，实现基于结果的支付。实际上这种安排也是一种生态补偿），表明保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。纳入森林碳汇，碳市场与生态补偿相关联。消费者的低碳或零碳选择是碳市场的内在动力。碳预算管理可以具体到消费者，使碳市场得以具有更为广阔的市场。拓展碳市场规模提升效率，还要改革体制性弊端，打破地区封锁，消除制度瓶颈。

鼓励近零碳城市建设。欧洲的一些城市明确提出在2025年前后实现近净零碳运行。在碳预算管理中，对率先零碳的城市也要公正公平的分配碳额度，使这些城市拥有碳资产，参与碳交易，获取必要的资金，推进高效零碳转型。

（编辑：李 琪）

参考文献（References）

[1]潘家华.持续发展途径的经济学分析[J].北京：中国人民大学出版社，1996.

[2]张昭贵.美国二氧化硫排放权交易的启示[R].中国石油企业，2011：32-33.

[3]UNFCCC.巴黎协定[R].巴黎：2015.

[4]国家发展和改革委员会办公厅.关于开展碳排放权交易试点工作的通知（发改办气候[2011]2601号）[R].北京：2011.

[5]中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[R]. 北京：新华社，2016-03-17.

[6]中美元首气候变化联合声明[R].华盛顿：2015-09-25.

[7]强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献[R].2015-06-30.

[8]生态文明体制改革总体方案[R].北京： 新华社，2015-09-21.

[9]碳排放权交易管理暂行办法（发展和改革委员会令第17号） [R].北京：2014-12-10.

[10]国家发展和改革委员会.中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告[R].北京：2015-11-20.

[11]国家统计局.中国国民经济核算体系（2016）[R].北京：2016.