加强基层捕捞渔具管理若干问题的思考

文/李吉光 宋玉兰 王　桐



“渔政执法能力建设”征文

加强基层捕捞渔具管理若干问题的思考

文/李吉光 宋玉兰 王桐

捕捞渔具是开发利用渔业资源的基本工具之一。规范和加强捕捞渔具管理，有助于发展“负责任捕捞”、实现资源永续利用，有助于加快构建渔业现代治理体系和治理能力，有助于促进渔业文明繁荣进步。基层是捕捞渔具管理的最前沿。在全面推进依法治国背景下，如何进一步健全和完善基层捕捞渔具管理的体制、机制、政策和措施，是各级监管部门面临的共同课题。笔者就此展开刍议，不妥之处，敬请指正。

一、违规捕捞渔具的类别

（一）国内法层面

依据《渔业法》，未取得捕捞许可证件渔船持有的渔具、炸鱼毒鱼电鱼渔具、禁止制造销售使用的渔具、在禁渔期、禁渔区作业的渔具、网目尺寸标准不达标的渔具均属于违规渔具范畴。根据《农业部关于“十二五”期间进一步加强渔船管理控制海洋捕捞强度的通知》（农渔发〔2011〕5号），到“十二五”末，未列入渔具准用目录的渔具渔法一律禁止使用。各地根据实际，也制定了区域性渔具管制措施。比如，《渤海区渔业资源繁殖保护规定》禁止在渤海使用底拖网、浮拖网、变水层拖网、鱼笼、虾笼等渔具；《山东省渔业资源保护办法》则规定禁止使用渔船推进器或吸蛤泵采捕贝类。此外，按照产品质量和工商行政管理法规，作为非法渔用物资的假冒伪劣渔具则属于商品制造、流通领域的违禁渔具。

（二）国际法层面

不合乎国际渔业协定、国际公约的入渔渔具亦属于违规渔具。联合国大会44/225号、45/197号、46/215号等决议规定，禁止在公海使用大型流网作业。远洋渔船如果携带大型流网出境并在公海作业，其渔具也属于违规渔具。根据《北太平洋公海渔业资源养护和管理公约》、中美关于有效合作和执行联合国大会46/215决议的谅解备忘录等规定，我国每年派遣执法船参与公海联合执法，查处北太公海的违规渔船。

二、捕捞渔具管理面临的突出问题和原因分析

（一）监管资源过于分散

捕捞渔具监管工作具有明显的跨区域性和跨部门性特点。根据捕捞渔具流转的阶段，可将捕捞渔具监管划分为制造环节、流通环节和使用环节。上述环节分别涉及不同的市场主体，其主要行政监管职责分别属于质量技术监督部门、工商行政管理部门和渔业主管部门，条块分割、政出多门，极大地增加了行政成本，容易出现重复监管、监管漏洞和地方保护主义。以制造环节为例，由于监管职责模糊、行业自律缺位，同行之间恶性竞争、互相压价，不少地方已出现“劣币驱逐良币”的负面效果，不少守法渔具制造企业经营困难、破产转让或转变经营方向，影响了市场公平正义和行业健康发展。

（二）标准建设明显滞后

标准化是捕捞渔具管理的重要抓手。相较于产业发展和执法监管的迫切需要，渔具标准建设则较为滞后。标准数量方面，根据农业部渔业渔政局提供的数据，截止2014年底，74项渔具标准中，国家标准有23项（占31.1％，强制性标准仅2项）、行业标准有51项（占68.9％，强制性标准仅6项）。其中，渔具材料标准又占到46项，而直接影响捕捞效率的网目尺寸标准仅9项。2013年底，农业部出台的禁用渔具、过渡渔具和准用渔具以及特许网目尺寸等制度尚未转化成国家标准或行业标准，对渔具制造业约束力较弱。标龄方面，15年以上标龄的标准26项，占现有渔具标准的35.1％；0～15年标龄的19项，占现有渔具标准的25.7％。部分标准已与技术进步等脱节，亟需修订完善或重新制定。标准采用率方面，有标不依、无标生产的问题较为突出。部分渔具制造企业迎合违法渔民需求，公然违反国家、行业标准，大量制造违禁渔具，成为“绝户网”泛滥、捕捞强度失控性增长的重要原因。

（三）配套支撑缺位严重

首先，执法依据不精细。《渔业法》规定，使用禁用渔具作业情节非常严重的，才可没收渔具。但哪些行为属于“情节严重”，有关行政法规、司法解释没有作出明确、量化的界定。近期，各省、市纷纷出台涉及没收渔具的自由裁量基准规范性文件，也没有上升到行政法规层次。囿于“有法难依”的困局，捕捞渔具监管陷入“调查难、处理难、执行更难”的窘境。其次，调查评估不深入。摸清各地渔具结构和资源状况的微观“家底”，是做好渔具管理的重要基础。由于人才、经费、装备、技术等原因，在省以下开展深入、微观的调查评估举步维艰，这也成为实施捕捞限额管理的重要技术障碍。第三，现有管理政策体现不出“促增收、保稳定”的兜底作用。以一对300千瓦双拖网渔船为例，正常生产需至少4盘拖网，每盘成本约5万元，这对船仅网具就需投入20万元。鉴于渔具更换的生态效益和经济效益需要较长时间才能显现，这样势必影响渔民基本生计。

（四）行政交界海域成为监管难点

《渔业法实施细则》规定，定置渔业一般不得跨县作业；海洋定置渔业不得越出“机动渔船底拖网禁渔区线”。《渔业捕捞许可管理规定》则规定，作业场所核定在A类渔区或内陆水域的渔船，除因传统作业习惯或资源调查等特殊情况经批准外，不得跨省辖水域界限作业。公开资料显示，2002年我国启动省县两级海域界限勘定工作，直到2011年至2013年，国务院办公厅才先后批复同意广西、浙江、福建、山东、上海、河北、海南、辽宁、广东等9个沿海省份县际海域行政区域界限，此前如何界定是否跨界作业一直缺少国家权威依据。即便区划已经明确，但受历史遗留问题等影响，不少海域仍存在管辖权争议，成为渔具监管的“灰色地带”。长期排他性占用固定海域的“地笼”作业等现象难以根除，由此引发的渔事纠纷和治安案件时有发生，影响了渔区和谐稳定。

（五）网渔具报废销毁不规范

网渔具材质多是不易自然降解的聚酰胺、聚乙烯、聚丙烯、聚偏二氯乙烯等材料。根据笔者调查，其报废处理途径主要有以下三种：海上丢弃；陆地废弃、填埋或焚烧销毁；手工改制成渔用绳索或作废品回收。从环保角度讲，海上随意丢弃会对海洋生态构成长期危害，陆地丢弃或填埋会造成土壤铅污染，而焚烧则会造成土地、大气污染。从回收利用角度看，由于性能差异、材料老化等原因，由网渔具改制的渔用绳索难以保证耐用性能和安全系数。此外，由于多具有难闻异味及固体异物和海盐成分，其回收成本也会显著增加。从海事安全角度分析，海上弃置的网渔具会对船舶航行安全构成威胁。一旦被大量卷入船桨，易造成动力异常、油污泄露，甚至海难事故。上述问题都是销毁违禁渔具的前车之鉴，应引起足够重视。

（六）休闲海钓渔具管理亟需规范

钓渔具，特别是竿钓渔具，结构简单、操作轻便、成本较低，是发展休闲渔业的理想渔具。近年来，休闲海钓业在我国沿海蓬勃兴起，沿海省份基本都已出台了休闲海钓业发展规划，不少地方年接待海钓人数已达到数十万人次、产值甚至达到百亿规模。但随之产生的管理不规范问题也日渐凸显。比如，由于诱食饵料等技术的应用，钓渔具生产效率得到很大提高。在近海资源普遍衰退、捕捞限额等配套制度尚未实施的情况下，重复建设大量海钓项目，容易使休闲海钓异化为生产活动，抵消伏季休渔和增殖放流的成果。再比如，违规钓具大量应用于休闲海钓活动。以“电子钓鱼竿”为例，其原理是产生低频低压振荡波使鱼暂时昏迷，从而减小起鱼时间、提高生产效率。但依据《渔业法》，此类渔具属于国家明令禁用的电渔具。鉴于各地休闲海钓的发展尚处初级阶段，系统规范游钓渔具管理势在必行。

三、规范和加强捕捞渔具管理的对策建议

（一）加强顶层设计，系统提升管理制度约束力

一是建立实施渔具生产许可制度。按照《工业产品生产许可证管理条例》，将捕捞渔具列入实行生产许可证制度产品目录。捕捞渔具产品必须永久标注名称、许可证号、厂家、执行标准等信息，确保产品终身可追溯。二是推行渔具使用实名制。以定置渔具等被动型渔具为重点，引入二维码、电子识别等技术，推行渔具使用实名制。渔具在携带、使用过程中必须附着持有人标识。三是实施捕捞限额制度。以钓渔具为突破口，选择人工鱼礁区等海域的野生渔业资源开展捕捞限额试点。待条件成熟后，面向所有渔具和所有捕捞对象推广。四是实施定置作业海域有偿使用制度。按照《海域使用管理法》、《不动产登记暂行条例》等，将具有排他性用海特点的定置渔业用海列入海域使用功能类别。定置作业必须距岸足够距离，不得破坏自然景观。单位和个人从事3个月以上定置渔业生产必须依法办理不动产权登记、缴纳海域使用金，减少无序利用、渔事纠纷等现象发生。五是推动出台“一揽子”司法解释。对行政处罚、行政强制的执行标准进行量化界定，为行政执法提供可操作性强的法律依据。

（二）做好终端统筹，不断提高管理政策执行力

一是推动实行相对集中执法权。改革监管模式，将捕捞渔具制造、销售、使用各环节的执法权限统一由渔业部门集中行使，对渔具制造商、分销商、零售商和使用者进行全链条监管，降低管理成本，提高监管效率。二是支持发展群众性护渔组织。推动渔业法治与基层自治的有机结合，为违禁渔具清理整治提供有效辅助力量。三是实行行政交界海域特别管制。打破行政区划约束，由交界双方轮流或上一级渔业执法机构对交界海域实行特别管制，形成长期性、制度性的行政威慑，彻底遏制交界海域违规渔具多发、频发现象。四是大力整治非法广告。依据《广告法》、《户外广告登记管理规定》等，全面清理各类媒体刊登的捕捞渔具非法广告，坚决肃清非法广告给监管工作带来的不良影响。

（三）加快标准建设，切实增强标准制度的引导力

一是夯实标准建设工作基础。积极传播标准化理念，提高标准化工作的社会共识。加强人才引进和经费投入，建立标准创新激励机制。注重强制性标准的制定和推广、注重新兴渔具标准的研制、注重不同标准的协调配套，加快制定捕捞渔具标准建设路线图。二是积极推动将实践证明有效的禁用渔具、最小网目尺寸、特许捕捞等管制措施转化为国家标准，加快引入国际标准，鼓励地方政府、行业协会和市场主体制定高于国家标准的地方标准、行业标准和企业标准。三是做好标准修订工作。组织开展专业评估，及时复审采用率过低、标龄过长的标准，推动标准的“废改立”。四是加强执标情况监督检查。加大对违标行为的查处力度，使标准化切实成为促进捕捞渔具规范化管理的重要途径。

（四）健全配套保障，为违禁渔具清理整治提供持续助推力

一是加快完善资源调查评估体系。鼓励成立公益性资源调查评估组织，启动政府购买专业化资源调查评估服务机制。大力支持地市级以下开展渔业资源调查，精准摸透基层微观状况，为精准调控捕捞渔具结构和实施捕捞限额制度打下坚实基础。二是研发和推广网渔具回收利用技术。组织研发适合海洋捕捞渔具特点的低成本高效回收利用技术，解决渔具报废销毁与环境保护之间的矛盾。三是做好船舶动力系统防绳网工艺技术研发和推广。减少定置渔具、弃置渔具、渔绳等对船舶安全造成的威胁。四是实行财政补贴补偿机制。推广山东青岛、威海等地非法养殖设施清理的成功经验，对规定期限内主动上缴违规渔具的单位和个人进行经济补偿，促进管理政策更加顺畅、稳妥地落实。

（五）推进“刑”“罚”结合，着力提高惩处措施的震慑力

一是理顺行政执法与刑事司法衔接机制。完善立案、审核、移送、证据转化等工作机制，理顺行政法与刑法、行政权与司法权、行政处罚与刑事司法的关系。推广“联合办案、现场移交”办案模式，着力解决“有案不移”、“有案难移”等突出问题。二是严厉打击渔具领域违法犯罪。在行政处罚的同时，借助公安机关先进的刑侦手段和丰富的办案经验，严肃追究大量制售假冒伪劣渔具、使用严重破坏渔业资源渔具作业、以暴力、威胁等手段妨碍执行公务等违法主体的刑事责任。三是加大违法犯罪行为曝光力度。建全捕捞渔具违法犯罪行为曝光机制，及时向公众，特别是渔区群众发布惩处结果，切实增强威慑力，让可能违规、心想违规的从业者切实断了念头、悬崖勒马，普及“爱渔护渔光荣、酷渔滥捕可耻”的从业理念，重建良好的行业道德风尚。

作者单位：山东省威海市渔政渔港监察支队