关于加强我国应急卫星转发器资源储备工作的思考

王文跃　中国信息通信研究院产业与规划研究所助理工程师张　宇　中国信息通信研究院泰尔系统实验室助理工程师贺璐婷　中国信息通信研究院数据研究中心助理工程师葛　妍　北京世贤研修学院教师

关于加强我国应急卫星转发器资源储备工作的思考

王文跃中国信息通信研究院产业与规划研究所助理工程师
张宇中国信息通信研究院泰尔系统实验室助理工程师
贺璐婷中国信息通信研究院数据研究中心助理工程师
葛妍北京世贤研修学院教师

介绍了国外典型国家、地区关于应急卫星转发器资源储备的方式，分析了我国卫星转发器资源使用存在的问题，提出了建立国家级应急卫星转发器资源战略储备机制的建议以及储备的方式方法。从国家战略需要、国家相关政策要求、应急通信保障需求、应急处置部门需要等方面综合考虑，我国亟待建立国家级应急卫星转发器资源战略储备机制。通过借鉴国外典型国家和地区的经验做法及我国的实际情况，建议我国采用卫星保险服务模式或部分买断、部分保险服务模式进行国家级卫星资源战略储备。

应急通信；卫星转发器；资源储备方式

1　引言

卫星通信由于不受时间、地点、环境等多种因素的限制，已成为应急通信的重要通信手段，在应急通信中具有至关重要的作用。越来越多的人认识到，对于应急通信而言，卫星通信具有不可替代的作用，在特殊情况下，卫星有可能是消除通信孤岛唯一的技术手段。除军用卫星资源外，欧美等发达国家已将商业卫星转发器作为一种特殊的资源，建立了相对完善的储备制度，实行应急通信卫星转发器资源集约化管理。而我国在以往应对重大自然灾害时，卫星转发器资源已表现出严重不足，因此有必要从国家角度出发考虑建立卫星通信资源战略储备机制，以预防应急时期出现资源不足。

2　典型国家和地区的经验做法

2.1美国

（1）使用情况

一直以来，美国政府认为卫星通信具备不受地面灾害影响的特点，因此一直以来都在大力推进卫星通信应用，将其作为应急灾难最后的通信手段，在多次抗灾救灾以及对外军事行动中，卫星通信已被实践证明是美国政府、军队、电信运营商以及公民的重要应急通信手段。根据美国北方调查机构（Northern Sky Research NSR）发布的《政府与军事卫星通信第7版报告》，NSR预计，从长远来看，美国商业卫星带宽需求将随着时间的推移呈指数增加。可以说，美国政府和国防组织越来越依赖于商业卫星以提高作战人员、指挥和控制能力以及救灾和应急反应的安全通信能力，卫星通信已融入美国的应急通信体系建设。

（2）储备模式

美国联邦政府出于应对自然灾害等突发事件和未来卫星资源临时需求考虑，主要采用政府购买服务模式进行商业应急卫星资源储备性买断。

美国联邦应急管理局（FEMA）牵头国防部、商务部、内政部、财务部、国务院、能源部等部门组成的“部际储备目标审查委员会”，每年制定一份《年度物资计划》，确定应急卫星通信资源带宽，并由总务署（GSA）统筹商业卫星通信服务储备性采购，以预防应急时期出现资源不足的情况。GSA所签订的商业卫星通信服务供应合同普遍为不定期交付不定量（IDIQ）合同采购，即与多个商业卫星服务提供商预先签订一定期限内的采购合同，以适应卫星通信服务交付时间和未来需求都不确定的情况；而出于应急考虑，合同一般均对政府不间断运行服务（COOP）、应急保障能力服务（ESF-2）、优先级、信息安全、响应时限等应急通信指标做出了相关要求。

2.2欧洲

（1）使用情况

欧洲与美国类似，政府使用商业卫星资源采用政府购买服务的方式，但欧洲政府普遍认为其不能预测对未来的卫星通信需求，因此欧洲政府普遍未签署成本相对较低的长期卫星租赁合同，大部分国家以年度租赁，欧洲每年用于短期卫星租赁的花费高达5000万欧元。

（2）储备模式

近年来，欧洲对商业卫星容量的需求量不断增加，欧洲也面临着与美国相似的卫星资源容量不足的情况。随着欧洲一体化进程的逐步深化，欧盟逐步整合各国力量和资源，以应对灾难和突发应急事件，欧洲防御局（EDA）认为卫星通信对于公共安全和国防政策危机管理实施来说十分必要，军队必须在民用用户主导的市场中参与竞争，其致力于以集中采购服务的方式推动长期卫星转发器资源的租赁，将商业卫星能力用于不需要进行军用标准加密的不太关键的传输，商业卫星服务提供商则根据协议为欧盟各参与国分发服务。欧洲购买卫星服务的典型代表是2010年欧洲防御局（EDA）提出的“欧洲卫星通信采购部”（ESCPC）计划，该计划旨在欧洲级别上汇集成员国对卫星通信的需求，统一进行商业卫星通信容量的采购，并期望借助集中采购的方式产生规模经济效益，并培养稳定可靠的需求，而据EDA估计，汇集这些工作，共担成本可能会产生节省约10亿欧元的协同效应。可以看出，欧洲防御局（EDA）是通过一个中央采购实体来集中欧洲国家不需要进行军用标准加密的不太关键传输的需求，经过团购谈判方式来降低参与国政府卫星通信能力的采购成本。

同时，欧洲各国政府出于自身的需求也进行卫星资源战略储备，其均由中央集权政府部门首先搜集其他政府和军事武装力量的需求。在允许的情况下，主管部门往往要寻求民用机构的帮助，并一起完成采购过程，最后由卫星运营商根据协议在相关政府部门和军事武装力量间分发服务。而各国均对征用卫星资源按照各国的法律法规给予补偿。

2.3对我们的启示

（1）出于应急和国防考虑，欧美等发达国家从国家层面均制定了卫星资源储备制度，一般采用政府购买服务的方式。

（2）欧美等发达国家，均有负责统一采购卫星通信服务的中央集权政府部门，卫星运营商根据协议在相关政府部门和军事武装力量间统一分发服务。

3　我国应急卫星转发器资源使用存在的问题

我国境内的卫星运营企业虽然拥有中星系列、亚太系列以及亚洲系列等在轨运营卫星，各系统、各部门根据自身业务需求租用卫星转发器资源，但国家没有应急通信卫星资源储备，遇有紧急状况，只能依靠国家行政手段要求卫星运营企业临时调配转发器资源。由于卫星资源都实行企业市场化运作，卫星运营企业为追求利益的最大化，最大可能地出售自身的卫星通信资源，当卫星运营企业的转发器资源处于基本满租状态时，则应急备份能力十分有限。同时，救灾所使用带宽的通信优先级等需求也得不到有力保障，无法满足应急需求。

此外，我国现有的卫星通信系统大多为行业专网，各系统、各部门均将卫星通信作为应急手段，由于不同行业部门分散式采购及紧急购买的卫星通信资源管理归口不统一等因素导致应急处置时跨部门、跨行业协同工作困难，应急处置部门之间不能相互调剂资源余缺，卫星信道资源得不到充分利用，难以统一调配各行业已有通信资源为应急所用。

4　储备分析

4.1储备的必要性

（1）国家战略需要

国家资源安全是国家安全的重要组成部分，其内涵要求实施资源储备战略，以增强我国资源后备力量，而卫星转发器资源作为一种特殊的资源，是国家资源的重要组成部分，应服从于国家安全战略需要，加强战略性储备。

此外，国家走出去战略、海洋发展战略、一带一路规划等国家战略的实施，均对海外卫星覆盖和通信能力提出了更高的要求。而目前我国卫星通信资源的布局尚不能充分满足国家战略需求，不能很好服务于国家战略的实施，因此国家层面应从进行卫星转发器资源储备，保障卫星通信具备全球覆盖不间断通信的能力的需求。

（2）国家相关政策要求

《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》中明确指出：要切实加强应急机构、队伍和应急救援体系、应急平台建设，整合各类应急资源，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》也提出要“健全应急产品实物储备、社会储备和生产能力储备管理制度，建设应急产品和生产能力储备综合信息平台”以及“依托国家储备和优势企业现有能力和资源，形成一批应急物资和生产能力储备基地”，卫星资源作为应急资源的组成部分自然需要贯彻国家相关政策的要求。

（3）应急通信保障需要

首先，我国社会正处于剧烈转型期，国内民族问题和国际恐怖主义结合，涉疆、涉藏等维稳行动趋于常态化，各类突发事件及重大活动频繁，党政军核心机关通信保障需求较以往明显增多。

其次，以往我们更多的是考虑国内4类突发事件，尤其是自然灾害对应急卫星资源的需求，但同时也应意识到随着我国近海与邻国的热点问题及摩擦频现，海洋经济及开发活动大幅增长，使得海岛、近海的应急通信保障问题显现，乃至关系国家发展的重要海上通道的卫星通信覆盖等问题也已提出，应急卫星需求明显增多。因此，亟待加强卫星资源的战略储备。

（4）应急处置部门需求

我国各系统、各部门在应急卫星资源使用方面存在的问题主要有：按需临时租用的卫星传输信道优先级得不到充分保障；临时分散租用卫星转发器资源，所需成本较高；难以共享其他部门闲置的卫星信道资源，资源得不到充分利用等。因此，有必要建立进行国家级卫星资源的战略储备，以便在紧急情况下由国家层面组织应急通信保障时，能够统一提供国家应急通信专用卫星转发器资源支持保障，解决各部门当前在应急处置过程中存在的问题。

4.2储备方式

根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要加大政府购买公共服务力度，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。结合我国的实际情况，同时借鉴欧美国家的经验做法，可采用由国家投资，由国务院应急办或其授权的部门统一购买商业卫星运营商的卫星通信服务进行应急卫星转发器带宽资源战略储备。提出以下3种可供选择的储备方式：

（1）方式一：保险服务

由国家投资，按固定卫星资源租赁费一定的百分比，以合同形式预购一定容量的临时带宽使用权，合同期限可为1年或几年。突发事件时，商业卫星运营商为应急处置部门提供“随叫随到”的“应急”服务。同时，保证紧急情况临时使用时的长优先级。此模式类似于美国GSA的不定期交付不定量（IDIQ）合同采购服务。

（2）方式二：储备性买断

由国家投资，以年为计算单位买断一定容量的卫星带宽使用权，资源始终分配给应急使用，无论该卫星转发器资源是否空闲，卫星公司都不能再租用给其他用户使用。

（3）方式三：部分买断、部分保险服务

由国家投资，买断一定容量的卫星转发器带宽资源的使用权，使其可满足大多情况下应急处置部门的需求。同时，以“保险服务”的方式预购一定容量的临时带宽使用权，以弥补应对重大突发事件所需空间段资源的缺口，并保障这部分带宽紧急情况临时使用时的长优先级。

（4）储备方式推荐

针对当前几种可供选择的储备方式，从政府投资规模、资源利用率、频点是否固定、资源满足需求程度、政府掌控资源能力、响应时效等方面进行比较分析，比较结果如表1所示。

表1　储备方式比较

通过表1各项指标的比较，综合考虑，建议应急卫星转发器资源储备选择方式一、三，即采用卫星保险服务模式或部分买断、部分保险服务模式进行国家级卫星资源战略储备。

5　结束语

由于应急卫星转发器服务对象的特殊性和公共服务性质；同时，鉴于以往处置突发事件过程中暴露出的卫星资源短缺的问题，有必要从国家应急通信的大局出发，统筹规划，加强顶层设计，统筹各行业部门的卫星资源需求，建立国家应急通信卫星资源储备机制，以使卫星信道资源得到充分利用，并更好地为应急所用。

Thoughts on strengthening the resource reserve of emergence satellite transponder in China

WANG Wenyue，ZHANG Yu，HE Luting，GE Yan

This paper introduces the reserve modes of emergency satellite transponders in several typical countries and regions， analyze the existing problems in the use of satellite transponders resources in our country.We propose to establish a national emergency satellite transponder resources strategic reserve mechanism and appropriate reserving ways. Considering the national strategic needs， the requirements of relevant national policies， demands of emergency communication guarantee and the needs of emergency disposal department， our country need to establish a national emergency satellite transponder resources strategic reserve mechanism immediately. Comparing the experiences and practices of the typical countries and regions in the world and China’s actual situation， we recommend applying satellite insurance service mode or part of buyout，part of insurance service mode to reserve our national satellite resources strategic.

emergency communications； satellite transponders； resource reserve mode

2016-05-09）