增加福利递送、缩小管理单元：西藏的村庄治理创新——洛扎县案例分析

扎洛

（中国社会科学院近代史研究所 北京 100081）

增加福利递送、缩小管理单元：西藏的村庄治理创新
——洛扎县案例分析

扎洛

（中国社会科学院近代史研究所 北京 100081）

本文根据2014年在西藏自治区洛扎县的田野调研，就近年来西藏创新村级治理推出的“强基惠民”工程驻村工作组制度及“先进双联户”创建两项措施进行了考察，认为政策立意虽多在加强基层管控，但实际操作中，前者体现出一种面向基层的以需求为导向的福利递送义涵，而后者的实质是缩小社会管理单元，实现精细化管理。文中认为坚持和完善上述措施还需要考虑福利递送中的公平性问题、维护村“两委”的权威问题以及增加“双联户”的激励问题。

村庄治理；西藏；驻村工作组；“双联户”

2008年拉萨“3·14事件”及后续在其他藏区发生的自焚等政治性事件，引起国际社会广泛的关注，也对藏区经济社会发展造成负面影响。如何加强对藏区基层社会的管控，提升基层社会治理水平，实现社会治理体系的现代化，并进而实现藏区社会的长治久安，成为藏区各级政府的重大关切。各涉藏省区就此进行了多方面探索，或柔，或刚，或集中整治，或全面覆盖。值得关注的是，与此前一个时期官方较少直接介入村庄事务相比，近几年特别强调工作重心向基层下移，资源投放向基层倾斜。村庄治理因为得到各方关注而重新焕发生机。尽管各项措施在不同地区的社会效果不尽相同，人们的评价也殊异有别，但是，深入研究这些新思路、新举措的内涵意蕴、实施过程及客观效果，对于我们深刻认识当前藏区乡村社会、完善基层治理体系具有积极的意义。

2014年7月，笔者随中国社会科学院课题组在西藏山南地区洛扎县开展了为期3周的调研活动。洛扎县是西藏南部一个偏远的边境县（与不丹王国接壤），经济社会发展总体上滞后，但是社会稳定状况良好。从社会管控角度看，洛扎县与西藏绝大多数县份情形相似，具有相当的典型性。按照课题组分工，笔者就村庄治理体系创新在该县四乡七村①进行了专门调查。传统上，村庄治理的主角是“村两委”，即村党支部与村民委员会，包括下属的村民小组长，但是，笔者在洛扎县发现，目前每个村庄的治理者角色多达七八个，即除了村党支部、村民委员会、村民小组长之外，还有驻村工作组、第一书记、驻村民警、大学生村官、“双联户”户长等，强化基层治理似乎首先表现在扩大管理者队伍的规模上。这些新增角色担负着新的使命，也带来新的资源，乡村社会运行因为这些新角色的嵌入而呈现出新的格局。

基于管理学中责权明晰的原则，笔者首先试图梳理多元主体在村庄治理中各自的职责，或者说他们在工作中是如何分工合作、处理彼此关系的呢？循着这样的基本思路，笔者采访了这些“村官”，以及作为他们上级的“乡官”、“县官”，也采访了普通村民。调研发现，西藏村庄治理的新增角色中，具有实质性影响的当属“强基惠民”工程中的驻村工作组和由5-10户村民组成、实施“联户促增收、联户保平安”的“双联户”制度，他们分别代表了官方增加面向基层的福利递送和缩小基层社会管理单元的理念和实践，是西藏贯彻落实发展和稳定两大工作主题的最新举措，堪称制度创新。而第一书记、大学生村官等基本属于锻炼培养后备干部的范畴，特别是欠缺藏语能力的高校毕业生、复转军人等，缺乏在村庄里独立开展群众工作的能力，属于附属性的角色。本文中，笔者即重点考察“驻村工作组”和“双联户”制度，从官方文本和田野观察两个维度考察其工作内容及与之相配套的制度安排，在评估其效能的基础上就完善相关机制进行问题探讨。

一、强化村庄治理的新背景

从田野调查看，西藏自治区强化村庄治理，“维稳”并非其唯一目标。尽管官方文件并未就此给出清晰阐释，更多地将其归结为落实中央会议精神。实际上，这些新举措的出台背景是：西藏基层社会发展进入一个新的阶段，基层治理面临着特殊的内外环境。

（一）村庄公务“转型升级”

自“新农村建设”开始，中央要求各级政府必须加大对基层社会发展和民生改善的投资比例。正是在这种背景下，西藏自治区决定每年将70%的财政收入投入基层发展，财政对乡村发展的支持力度前所未有。根据目前政府投资的依赖性路径，多数投资都是通过“项目”的方式付诸实施。相关研究显示，新农村建设“八大工程”包含着94个不同的专项进入村庄。［1］项目制有助于提高资金使用效率，［2］但它同时也表现为一套特殊的运作技术。首先是书写技术，即需要有人编制符合程序规范、符合政府发展议程的项目报告书，编制符合国家财政支出要求的预算；其次表现为社会操作技术，即协调各种社会力量，保证项目按期正常实施，负责质量监督和支出规范等等。这些动辄几十万上百万元的项目，不仅需要与政府各部门打交道，还要与市场中的各种角色相联系。这对于作为农牧民、生活在村庄中的“两委”来说，无论其知识水平、人身阅历、社会经验都是个巨大的挑战，他们完全没有大额资金项目运作的经验，也缺乏财务管理、质量监督等这些关键性环节的相关知识。

此外，随着城乡公共服务一体化进程加速，西藏农村与内地农村同样，要求最低社会保障制度全覆盖，大量社会保障项目进入乡村。同时，国家的各种惠民资金也需要及时、准确地发放落实。根据发放给农牧民的《西藏自治区农牧民享受财政补助优惠政策明白卡》，2013年各种惠民措施达到80项（并不是说每个农户享受所有项目，一些项目是针对特殊人群的），涉及农牧民生产生活的方方面面。其中的一些项目需要在互动中完成，政策落地需要执行者具备一定的知识背景，否则就可能出现执行偏差。比如，有村长反映，在低保户动态管理中，村民就要求轮流领取低保金，说“同样的生存环境，有的人家勤勉致富，有的人家懒惰沦落，低保补助就是奖励懒惰”，面对这样的质疑，村干部也不能很好地解释社会保障制度背后的理念。有了国家的投资，是否就能带来预期的良好效果，关键是如何落实到位。资源分配中的程序不规范、过程不透明，甚至暗箱操作，是造成基层社会矛盾的重要原因。此外，贯彻落实这些惠民政策，需要付出大量艰辛的劳动，而村干部每年4000-9000元左右的报酬②，不足以支撑他们的家庭经济，他们必须有其他的收入才能维持较为体面的家庭生活，这就意味着很难要求村干部全身心投入村庄公务。或者说，仅仅依靠村干部来完成上述工作面临很大困难。

总之，新的历史条件下，村庄公务已经不再是单纯的组织农牧业生产和维持村庄秩序，还要支撑复杂的社会保障体系的运转，沟通、维护村庄与外部社会包括政府部门的联系。村庄公务面临转型升级，村“两委”需要学习适应新的工作内容，这个适应过程需要得到专门的指导。

（二）基层维稳挑战加剧

随着中国综合国力的提升，境外“藏独”势力和国际反华势力加大了对内渗透力度。它们通过各种方法施加影响，煽动、制造政治性事端，在国际上进行舆论炒作，试图抹黑、遏制中国。应对这些挑战，需要更加勤勉细致的工作作风，需要更加敏锐的政治判断能力。而村干部迫于生计经常外出务工，“守夜人”脱岗离职在所难免。在现有条件下，投放更多力量，加强基层管控力度，被认为维护基层稳定行之有效的措施。

另一方面，西藏与内地其他省区同样，也面临着社会转型中必然遭遇的种种矛盾，社会阶层分化、社会流动阻滞、利益分配不均引发社会不满，管理漏洞和官员腐败激化了社会矛盾。在这种形势下维护社会稳定，促进经济社会平稳较快发展，就需要具有高度政治敏感性、政治责任感的管理者，需要更加专业化的管理队伍。而在村民自治背景下的原有村级管理人员都是农牧民，文化水平普遍较低，政治素质和管理能力也不足以应对上述挑战，不能满足国家对新农村建设的需要。

表1：洛扎县“两委”班子文化程度情况表③：

（三）防范公务员队伍脱离基层社会

当前各级政府中的公务员绝大多数是从应届毕业生中录用（西藏有少量的村干部被选拔为聘用干部），他们的录用、提拔、升迁虽已形成一套成熟的制度，但总体上看，缺乏广大农牧民的意见参与，或者说，普通农牧民的评价对公务员的职位升迁并不构成强有力的影响，这就有可能出现政府官员忽视基层民众评价、对百姓“冷漠”、“麻木”的现象，出现政府与基层社会相互脱节的危险。了解基层民众的疾苦，反映广大农牧民的意愿，得到广大民众的拥护是中国共产党执政合法性的根源。为了解决这个矛盾，从建国初始，中央就不断通过干部“下乡”的方式，强制性地要求各级干部直接深入乡村社会，始终保持与基层民众的密切联系。

进入新世纪，西藏农牧区正在经历深刻的发展变化，参与并引导这一历史性进程，不仅对国家的发展至关重要；同时也是培养干部队伍的重要方式。西藏自治区向基层投放力量，即包含有这方面的意图。比如，每个驻村工作组必须由科级以上的领导干部带队，就是要加强决策层对基层的了解。工作组成员选择优秀的青年干部、有培养前途的后备人才。“培养锻炼干部”也是向村党支部选派第一书记的两个工作目标之一。正是通过这种方式，一定程度上弥补了现行干部考核机制的缺陷，确保在各级政府管理层中始终有一批深谙基层社会的干部，这对于提高、保持各级政府的执政能力，激发执政活力具有重要的意义。

二、村庄治理新举措

根据国家宏观政策的要求和西藏自治区农牧区发展的特殊需要，西藏自治区以“强基础惠民生”和“社会网格化管理”为统领，推出了“驻村工作组”、“优秀双联户”创建、第一书记、驻村民警等创新性措施。其中，“强基惠民”工程驻村工作组、“优秀双联户”创建是独具西藏特色的创新性措施。

（一）增加福利递送：“强基础惠民生”工程驻村工作组

2011年，西藏自治区党委实施了加强基层建设年活动，其中包括了驻村工作组项目，得到良好的社会反响。随后，西藏自治区党委政府总结该活动的经验，形成了系统的“强基础惠民生”（简称“强基惠民”）工程思路，即从2011年10月起，区、地、县、乡四级联动，每年选派2万多名干部组成工作组，进驻全区5464个行政村（居委会），每个工作组一般由3-4人组成，一年一换，至2014年已经是第三批工作组，先后派出近七万名干部驻村。

根据官方的统一要求，驻村工作组的重点任务包括5个方面：

1、建强基层组织——切实改善村（居）“两委”的工作作风，提高政治素质，健全规章制度，培养选拔优秀后备干部，使村级组织真正成为坚强堡垒和群众领路人。

2、维护社会稳定——加强反分裂思想教育，及时掌握维稳信息，排查和化解各类社会纠纷、矛盾，确保社会稳定。

3、拓宽致富门路——利用工作组人员及派出单位在信息、人才方面的优势，帮助确立符合村庄特点的发展思路，组织开展基础设施建设，设计和实施一批“短平快”项目，切实增加农牧民收入。

4、开展感党恩教育——深入宣传党的惠民政策，讲清惠在何处、惠从何来；通过新旧社会对比等方法，揭露旧西藏封建农奴制的残暴黑暗，新西藏的光明美好；深入开展反分裂教育及普法教育。

5、办好实事好事——统筹解决民生方面的突出问题，优先解决群众急需解决的困难，推进基本公共服务均等化，加快农牧区社会保障体系建设。

山南地区在贯彻落实的过程中，又增加了两条“自选动作”，即：强化创业意识，建设“十星模范村”。

显然，根据官方的设计，驻村工作组的工作以“强基础”、“惠民生”为统领，仍然承担着综合任务。“强基惠民”工程下派的驻村工作组与以往工作组的显著区别还在于其有配套的、面向村庄的项目投资安排。

2014年7月课题组在洛扎县调研时，当地驻村的已经是第三批选派干部。田野访谈发现，虽然绝大多工作组能够按照纪律要求，坚守岗位，但是，具体工作很难面面俱到，事实上，在经过3年的驻村实践后，“工作组”已经形成了一些特别的行为模式。

案例：驻村干部评说驻村工作

我们这个工作组都是两个单位组建的。我们的工作内容简单说就是“强基础”、“惠民生”两个方面。“强基础”主要做党组织建设，比如健全制度，完善台账，发展党员，在村民中开展感党恩教育等，这些工作原先的村党支部做起来比较困难。“惠民生”工作，一是要提出比较系统的村庄产业发展规划；二是针对村庄、村民急需解决的实事难事，去申请各类项目，我们称之为“短平快”项目。工作方法上有硬性要求，就是必须首先完成对村内100%家庭的走访，了解他们的思想状况、面临的困难等，在此基础上与村两委商量，提出项目申报意向，争取项目，然后付诸实施。总体来说，“强基础”工作，比较务虚，思想工作很难说短期就取得了明显效果，考核时能够拿到台面上的“干货”比较少。会开多了，老百姓还有意见。因此，这项工作力度偏弱。而“惠民生”工作是为村民办实事解难事，村民很欢迎。“短平快”项目看得见、摸得着，考核时也好说。因此，这块工作一般都抓得紧，甚至有的工作组跑来项目后就不干其他事了。如果不能争取到项目，村民意见很大，说你不负责任等。

（资料来源：2014年7月14日米玛（男、化名）访谈记录）

调查普遍反映，虽然强化组织建设、消除维稳隐患才是“强基惠民”工程的优先考虑，但是，洛扎县这样地处偏远的地方，基层社情民意总体稳定，“强基础”工作缺乏明确的问题针对性。因此，申报、实施“短平快”项目，改善村民福利就成为工作组的核心工作。④

案例：驻村工作组组长评说驻村工作

我是洛扎县政协副主席，是2013年11月26日到拉康镇第一居委会的，是第三批工作组的负责人。山南地区要求第三批负责人必须是正科级以上，五分之一要县级干部带队，所以全县有5个县级干部带队下乡驻村，县组织部统一安排。我前几个月的工作主要是跑项目。本居委会第一批工作组做了发展庭院经济项目，争取到资金40万元，其中20万元购买了奶牛、藏鸡、猪、菜种等免费发放给农民；第二批工作组主要是修筑农用道路，因为果园在山上，过去水果成熟后，运输都是人背马驮，损耗大，修路后可以用车子运输。他们还修水渠、设置环保垃圾箱等，也争取了40万元。我们是第三批，老百姓都看着你能带来多少项目，我不能落后啊。一般来说，县财政5-6月份要正式下发当年的项目清单，这就意味着跑项目工作必须得在5月之前做完。我刚到时，身体不好，胆汁浑浊，需要去住院。但是，跑项目（包括确定项目、申请立项）时间很紧啊。我是上午接受治疗，下午就去跑项目。虽然，领导强调项目并非第一目的，了解基层情况，建立完善的基层管理制度，搞好社会稳定，稳定与发展两不误才是目的。但是，项目看得见，能为老百姓解决实际困难，考核容易衡量。政治思想工作成绩是隐形的。因此，工作组常见的倾向是重视项目。经过努力，我们争取到了三个项目：1、修建畜圈暖棚，全村有1200头牛，冬天山上天气寒冷，于是申请建两个暖圈，预算9万元；2、改善果园建设，修筑水渠1300米，构筑围墙，购买果苗等，预算20万元；3、在亭（mthin）村上面陡坡上修灌溉引水渠购买钢管，总长470米，花12万元，我们亲自到拉萨选购，前几天刚安装，老百姓都说生平第一次看到这么好的钢管。

（资料来源：2014年7月17日索南央金<女，41岁>访谈记录）

为了做好“惠民生”工作，西藏自治区专门就经费做出制度安排。概括而言包括三个部分：1、办实事经费，小村（500人以下）每年10万，大村每年15万，由工作组掌握支配，除了必要的工作开支外，余款转化成为项目经费或扶贫慰问金；2、工作组提出的项目申请，部分列入自治区“强基惠民”工程总预算，由各级政府“强基办”拨付。据自治区财政厅资料显示，自2011年起每年安排14亿元左右的专项资金用于“强基惠民”工程，其中的部分用于驻村工作组成员生活补贴及表彰奖励经费，部分作为办实事经费、“短平快”项目补助；⑤3、还有一些项目列入地、县各职能局（处、科）年度规划或5年规划，从各“口子”拨付经费，或者协调援藏省市从援藏资金中安排。

“强基惠民”工程中“短平快”项目的运作在面向基层的福利递送中具有鲜明的特色，一是项目的提出都是在广泛走访农户、与村“两委”充分协商的基础上形成的，真正体现了自下而上的民主特色，村民普遍对此给予高度评价。二是所有项目都与村民的生产生活密切相关，避免了项目制在实践中表现出瞄准“示范村”和“薄弱村”等典型村以突出宣传绩效的偏好［1］，而是表现出了普惠的特点。洛扎县政府领导指出，过去列入县级财政规划的项目都比较大，不容易照顾到小群体的困难。“短平快”项目弥补了过去项目规划的空白点，照顾了村民实实在在的需求。现在县级规划项目中针对村庄发展的比例越来越高。

案例：村党总支书记看工作组

我是曲措村党总支书记，我们村有4个村民小组，4个党支部，村里就设党总支，整个洛扎县都是这样的设置。工作组对村里的工作有很大的推动作用，关键是能够带来惠民项目。我们村第一批工作组修建了垃圾池和三个暖棚畜圈（村里的牲畜是集中放养的），经费达到80万元。第二批建了水塘、田间道路、防洪坝等，花费100万元。第三批正在建水坝、钢架桥、拉自来水等。所有项目都是根据各小组提出的意见，然后讨论决定的。同时，村民不出远门就能挣到钱。项目施工，除了技术人员外聘，其他小工都是本村村民完成的。今年外面打工，每天的工资是130-150元，在本村干活的工资是每天100元。大家还是愿意在村里干活，能够照顾老人、小孩。工作组在党建方面也有办法，比如每年3月28日，要召开村民大会，宣讲国家政策，做新旧社会比较，提醒大家要有反对分裂主义的意识。讲现在的政策这么好，如果还出事，好的政策就没有了。这些道理讲清了，大家的思想也就明确了。我的想法是工作组政策应该延续，因为对我们确实有帮助。

（资料来源：7月20日扎日乡曲措村党总支书记维色<男、42岁>访谈记录）

案例：村委会主任看工作组

我们拉隆村的工作组是县农牧局选派的，副局长带队。工作组和我们一起工作，我对他们也很了解。他们的工作总的来说是两个方面，一是党建方面，开会宣传党的群众路线，教育群众要遵纪守法，懂得感恩等。二是发展经济，这个方面工作比较多：1、引进了新的青稞品种，教会大家用农药、杀虫剂等；2、教会大家给牲畜打针，改良家畜品种等。他们管县里的农牧工作，有方便条件。短平快项目对我们帮助很大，第一批工作组给我们修了蓄水池，第二批工作组给村里拉了自来水，目前的第三批正在施工进行田间道路的硬化和灌溉水渠的硬化，这些项目改善了村民的生产、生活条件。我希望工作组制度能够延续，因为他们能够带来项目，很多工作靠我们自己是做不了的。未来我们还想在牧场上修畜圈，有的村已经修了，修建水渠还需要大量投资。在党建方面，过去我们不知道怎么做党建工作，除了开会传达文件外，一般就是党员聚会表扬好人好事，然后喝酒唱歌。怎么样宣传政策，怎么样教育群众，这些我们不是很懂。工作组都是国家干部，有文化，懂政策，在党建方面有带动能力。

（资料来源：7月20日上午扎日乡拉隆村村委会主任次仁<男、49岁>访谈记录）

从田野调查看，无论项目内容设计，还是实施过程，驻村工作组的“短平快”项目较好地避免“形象工程”偏好，以及援藏项目中屡见不鲜的实用性偏差问题，⑥而是充分尊重村民的意愿、要求和参与，体现了“从群众中来到群众中去”的理念，可以概括为“面向基层、以村民需求为导向的福利递送机制”，这是“强基惠民”工程的一大亮点。此外，工作组积极主动的意识形态输送，有助于强化村民对党和政府的认同；广泛而深入的调查研究，增强了政府对基层社情民意的准确掌握；耐心细致的指导示范，帮助村干部尽快适应新型村务工作。在工作组的帮助之下，全区所有行政村基本完成产业规划，对于村庄未来的经济发展具有指导意义。

（二）缩小管理单元——“先进双联户”创建活动

社会转型期各类矛盾多发及大规模人口流动为城市社区管控增加了难度，北京市东城区最先实行网格化管理探索，2005年“城市网格化管理”作为先进经验向全国推广。西藏拉萨“3·14事件”后，为加强基层管控，也开始在拉萨等城市引进网格化管理措施。然而，将这一经验推广到广大农牧区，存在巨大的困难。西藏农牧区人员居住分散，牧区的户与户之间、农区的村与村之间相距甚远，一个行政村下辖数个村民小组（自然村），行政村的管理半径有时远达几十公里甚至上百公里，当面临安全隐患时，几名村干部事实上很难对全村实施有效管控。距离遥远，交通不变，意味着情况不明，反应迟滞，处置难免失当。针对这一特点，西藏自治区将网格化管理中缩小管理单元的思路，与中国历史上的比闾制度、保甲制度中邻里相互监管的做法相结合，推出了以“联户保平安、联户促增收”为宗旨的“先进双联户”创建活动。基层每5-10户根据“住户相邻、邻里守望”即以居住就近原则编成一个联户单位，每个联户单位民主推选一名联户长，协助配合村干部对联户单位内部各户进行管理，每年给予2000元补贴（区、地、县三级按照5：3：2的比例分级承担）。⑦联户长由联户内民主选举产生，要求是“致富带头人”、“文化人”、“事务明白人”、“热心人”、老党员或退休老干部。“联户”内部各户之间相互监督、相互服务。截至2014年7月，全区共建成联户单位91369个，覆盖85万余户、328万城乡居民。在洛扎县，全部6000多户（20460人）城乡居民，共组建了753个联户单位。

“双联户”制度是一种预防性的维稳措施，所以管理上归口“综合治理办公室”，但是，在多数农牧区社会稳定问题并不特别突出，因此把推动发展的内容添加进来。通过构建利益共同体的方式在安全问题上彼此制约，在发展问题上相互促进。其实质是进一步缩小社会管理单位，真正实现有效管理，将正规渠道的管控延伸到每一个家庭。

“双联户”制度是以竞争性的“先进双联户”创建活动的方式具体实施。根据官方文件，所谓“先进双联户”的竞争主要包括10个方面的内容：矛盾纠纷联排联调、安全隐患联防联治、重点人员联管联教、困难家庭联帮联扶、环境卫生联管联治、精神文化联娱联扬、科技知识联学联教、小额信贷联保联担、致富项目联建联营、发展成果联创联享。核心在于利益共享、责任共担。为此，出台了配套的激励措施。

表2：“先进双联户”奖励办法

在具体操作层面实施联户长责任制，乡镇与联户长签订责任书，对联户长的工作内容做了明确规定。

案例：拉康镇“双联户”服务管理工作联户户长责任书（2014年1月）

为进一步抓好“双联户”工作，明确联户户长职责，筑牢维稳防线，切实做到“四无”和“四个严防”。签订如下目标责任书：

1、联户户长要及时了解掌握小组内家庭的状况，通过日常走访、邻里往来，及时排查化解小组家庭户反映的强烈的热点、难点问题和苗头性、倾向性问题，及时排查了解联户内家庭的生产矛盾、家庭纠纷，及时进行调节、劝阻、制止，并向上级部门报告，防止矛盾纠纷扩大和激化。

2、联户户长要加强与其他联户长沟通，取长补短，结合实际将好的做法运用到自己的联户单位内。

3、联户户长每周要向片区片长汇报小组内家庭成员状况、动态（包括矛盾纠纷、存在困难等问题）。

4、联户户长要经常组织小组内家庭成员进行学习教育，确保国家党的政策及时传达到每家每户。

5、联户户长要对小组内家庭的刑事解教人员、矫正人员、闲散青少年等11类59种涉稳重点人员底数清、情况明，做好帮扶帮教工作，要生活上关心、经济上扶持。

6、联户户长要抓好小组内平安建设工作（包括家庭平安建设、联户小组户户之间的平安建设）。

7、联户户长要经常性检查督促对小组内家庭户和区域内的环境卫生的保持。

8、联户户长要对小组内孤寡老人、老弱病残等弱势群体，建立帮扶对子，相互关心，共同经营，并给予精神和物质上的帮助。

9、联户户长要联创联营，通过举办各种活动，组建合作经济组织，共同创业，共同经营，以利益为纽带，增进联户家庭和人员之间的团结协作意识。

10、联户户长要狠抓家庭户籍区域内流动人口的排查，做到底数清、去向明。

尽管责任书文本显示，联户长的工作也是综合性的，但是，在实际操作中，实行维稳责任一票否决制，即如果联户内出现稳定问题，则取消联户内所有的奖励。而其他的条款多是引导性、鼓励性的。

案例：联户长谈联户工作

我是S村联户长。S村有70户，分为8个联户，其中7个联户是本村村民，一个联户是外来商户，根据属地管理原则，外来商户也要编在本村的联户中，加以管理。最初是50户为一个联户，2013年4月变成了10户左右为一个联户。联户根据就近原则组织，本联户10户人家，5户条件好些，5户条件差些。S村没有绝对贫困户，没有吃不饱饭的家户。联户长是每户一票选举出来的。我理解，联户长的职责主要有几个方面：1、帮助困难家庭。我们联户有的人家缺劳力，耕地、灌溉、收割时我就组织其他户帮忙；2、带领联户成员参加义务劳动。现在村里提倡要搞好环境卫生等，这些活动我要带领大家做好；3、参加村里的各种会议，及时把上面的政策、精神传达给其他家庭。如果我不在村里，就由妻子替我去开会；4、敏感日巡逻。这几年西藏有的地方不太稳定，到敏感日联户长要负责在村里巡逻，不要出问题。

（资料来源：2014年7月15日达瓦<化名，男、33岁>访谈记录）

“双联户”工作始终坚持稳定优先的原则，发展问题（“联户促增收”）虽属导向、鼓励性质，但是，“联户长”多为村庄精英，邻里的信任和“联户长”的职责激发了他们参与村庄公务的积极性，许多“联户长”都有帮扶、济困等慈善行为。调研发现，在洛扎县有一批私营企业主开始投身慈善活动，显示出村庄氛围向好的一面。

案例：乡干部评论联户长工作

“双联户”是基层维稳工作的重要举措，但是对联户长的工作也不能期望过高。现在的情况是联户内安全责任比如化解纠纷等比较重视，这有一票否决制，一家出了事，其他家庭也受影响，上面给的奖励拿不到，有的联户内还因此而产生邻里矛盾。但是，处罚也就是把政府给的奖励这个增量部分去掉，你不可能做其他的连带处罚，法律上不允许。村庄清洁卫生乡里有要求，一般都能定期组织联户人员打扫卫生。帮助困难户种田、收割，也能做到，过去村里就有这样的传统。至于其他的项目比如“联户担保贷款”等，媒体宣传过这样的事迹，但是普遍推广有难度，谁愿意给别人担保啊，还不了贷款怎么办？给你担保了，我自己想贷款怎么办？

（资料来源：2014年7月19日小黄（化名，男）访谈记录）

“双联户”制度就是通过适当的激励机制，充分发挥村民对村庄事务信息灵通的特点，通过“责任联担”的机制，相互约束，激发所有人对维护社会稳定的积极性。“双联户”与村两委相比，因为大多比邻而居，信息更为准确，管理更为精细。正是因为这些特点，“双联户”制度在基层维稳工作中被赋予重要使命。据官方统计，自开展“先进双联户”创建活动以来，全自治区已排查化解矛盾纠纷近9万余起，消除安全事故隐患1.3万余起。2013年，全区各类刑事案件发案率下降33.54%，治安案件下降11.46%，危害安全案件发案率下降61%。西藏乡村未发生一起自焚事件。［3］

三、问题讨论

“强基惠民”工程与“先进双联户”创建工作是西藏自治区为强化基层管理推出的创新性举措，在推动乡村发展、维护基层稳定方面确有许多新意，取得了良好的效果。但是，新形势下的基层社会治理尚处在探索阶段，社会治理现代化需要在实践中逐步完善。在调研过程中课题组也听到一些不同意见，基层干部、群众从各自角度就如何完善相关政策提出了政策建议，在此笔者就此做初步的讨论。

（一）福利递送中的公平性问题

“强基惠民”工程强调向基层的福利递送，具体体现在各种项目进村。这些项目除了10-15万元的办实事经费外，其他则依靠工作组的申报和争取，通常称为“跑项目”。而在实际运作中，工作组人员的选派机构对于工作组获得的项目经费额度有直接的影响。来自实权部门、掌握较多资源分配权的部门的工作组比较容易获得资源，而来自文化机构、特别是国有企业（西藏的国有企业经济效益大多不佳）的工作组则较少获得资源。以洛扎县为例，自治区教育厅负责洛扎县三个村（生格乡的古局村、木村，色乡的桑玉村），三个工作组依靠本部门掌握的资源，都获得了较多的项目资金，投资最多的申格乡木村三年累计投资已经超过1000万元，用于建学校、幼儿园，帮助扶持产业发展等。与其形成鲜明对比的是，自治区国有企业高争建材集团负责的扎日乡扎日村，三年来基本没有任何项目投资，引发村民不满。根据自治区某机构提供的材料，他们承担了林芝、那曲6个村的驻村工作组任务，第一批到第四批工作组累计6个村实施了基础设施建设和产业发展项目170多个，总投资6700多万元，平均每村1117万元。⑧这种由于工作组选派机构资源分配权差异造成的项目经费差别，实际上造成了村民的福利不公平问题。尽管完全的公平是不可能的，特别是在西藏农牧区这样投资不足的地区，大规模投资不可能齐头并进，只能选择有先有后的策略。但是，问题在于：1、福利差距的幅度。项目能否进村不能完全取决于干部个人的社会资源状况及努力程度，而应该统筹兼顾，比如以人均额度计算或以村庄发展程度分类，确定较高比例的存量额度，以确保一定程度的公平性。否则，很难避免有的村庄获益太少而引发不满，这就与政策初衷背道而驰了。2、造成不平等的原因。工作项目经费额度与选派机构的资源分配权的强关联性，影响着工作组开展工作的社会条件，比如获得资源较多的村庄工作组开展其他工作就可能容易些，获得资源少的村庄村民对开展思想教育等工作就可能抵触，这又会影响后期对干部的评价。总之，目前的“跑项目”机制一方面能够照顾“因村制宜”的问题，针对性较强，而另一方面，有可能体现甚至助长了部门特权，造成政府工作的某种失序。

（二）维护村“两委”的权威问题

从理论上说，村“两委”是村庄事务管理的合法责任者，西藏自治区的相关文件也清楚规定驻村工作组、第一书记都是协助村两委开展工作。但是，由于驻村工作组成员都是国家干部，组长是科级以上领导干部，甚至是处级、厅级干部，加之，他们对于国家政策的了解远胜于村干部，又掌握一定的资源。因此，在实际工作中，一些工作组变成了村庄工作的最高决策者，而村“两委”沦为配合者角色。有村长指出，“过去村民有事就来找村干部，现在则更愿意直接找工作组，可能他们更懂政策。他们手里有钱也有权，可以直接安排村民参加施工队或者发放困难补助款，我们没有这些条件。工作组来了也好，我们轻松些”。这种状况多少对村民自治制度造成了一定的冲击。因此，在未来的工作中还需要探索如何在坚持村民自治制度不动摇的前提下，开展对村两委工作的指导，目的在于培养、提高村两委的素质，建立健全工作机制，使他们尽快适应新形势下的村庄管理工作，而不是替代村两委的工作。

（三）增加“双联户”的激励问题

“双联户”在组织架构上属于村民小组之下的一级管理单元，其工作发挥效能的特殊性在于，既需要“联户长”负起管理职责，还需要联户内村民相互监督、相互帮助，实际上需要所有家户的参与。从责、权、利相应的角度看，全体人员都应获得激励报酬。目前的制度设计中只有少部分家庭获得激励。1、“联户长”每年有2000元的“工资”；2、“先进双联户”获得现金及包括直系子女考试加分等奖励。但是，这些激励措施是否足以调动村民的积极性，获得制度设计者所期望的效果，仍值得观察。第一、“联户长”作为“明白人”，多数都是村庄精英，一般都具有较好的生产经营能力，在整个施工季节（主要是夏季）外出务工及从事其他经营性活动极为常见，因为所获报酬远高于“联户长”工资，也因此出现了联户长会议经常由妻子代劳的现象。不在村庄中的联户长如何监督其他村民。此外，夏季村民外出务工比例很高，对不在村庄里的村民如何实施监督；第二，“先进双联户”的奖励比例偏低意味着多数村民不能获得激励。根据“先进双联户”评选办法，村级“先进双联户”比例为20%，逐级向上都是在获奖“双联户”中择优。这就意味着80%的村民不能获得最少100元的激励。自治区级“先进双联户”每户奖励4000元，对村民来说有一定的实际意义，但是获奖比例极低。比如，2013年自治区级“先进双联户”全区100个，占“双联户”总数的1%；2014年120个，占总数的1.3%；2015年200个，占总数的2%。2014年、2015年，洛扎县均只有一个联户获得自治区级先进奖励。相关资料显示，2014年西藏自治区高校毕业生总共14435人，而当年高校毕业生招录考试中有资格加分的（包括加15分、10分、5分三个档次）总共300人，即第一批264人，第二批36人⑨，占比为2%。总之，在“先进双联户”创建活动中，80%的“双联户”成员不会获得激励。而对于村民来说，相互监督是有情感成本的。责权利不匹配，可能造成村民无论对“促增收”还是“保平安”都热情不足，或者选择性地在某些利益相关年份比如有孩子高校毕业时尽职尽责。如何激励全体村民的参与热情，如何激发内在动力是此项政策可持续的关键。

［注 释］

①四乡七村为：色乡曲吉麦村、色村；拉康镇拉康居委会；边巴乡雪玛村、柏日村；扎日乡拉隆村、曲措村。

②根据《西藏自治区农牧民享受财政补助优惠政策明白卡》，村党支部、村委会主任基本报酬为7099元，业绩考核奖励标准位2027元，两项合计9126元；其他村干部基本报酬为3537元，业绩考核奖励标准为1031元，两项合计4568元。洛扎县作为边境县，村党支部书记、村委会主任比其他地区高318元，其他村干部高262元。

③根据洛扎县民政局《洛扎先村“居”两委班子基本情况统计表》（2014年4月20日）编制，村两委总数中未包括下派的村支部第一书记。

④郑洲、刘晓鹰《西藏农牧区强基惠民活动与村级组织建设研究——以扎囊县德吉新村为例》（《西藏大学学报》2013年第1期）也指出“强基惠民”活动逐渐演变成为一场“带项目”的活动，与政策初衷相偏离。

⑤2014年8月22日，《西藏自治区财政厅关于社会治理创新工作情况汇报》。

⑥靳薇在《西藏：援助于发展》中充分展示了援藏建设中一些项目实用性不足，效益低下的状况，指出一些项目陷入“建设-闲置-亏损-再建设-愈亏损”怪圈。西藏人民出版社，2010年版。

⑦根据《西藏自治区“双联户”户长补助办法》（综治办、财政厅，2014年4月15日），通常所说的2000元工资，构成为：误工补贴1040元，通信费360元，交通费240元，杂费360元。

⑧西藏自治区发改委《向中国社会科学院调研组的汇报材料》，2014年8月22日。

⑨相关数据见“国家公务员考试网”2014年5月26日、2014 年9月15日。

［1］折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对项目进村案例的社会学研究［J］.中国社会科学，2004（4）.

［2］渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制［J］.中国社会科学，2012（5）.

［3］西藏自治区党委政研室.创新社会治理模式 夯实发展稳定根基［Z］.2014-08-12.

［责任编辑周毓华］

［校对康桂芳］

D422.6

A

1003-8388（2016）03-0079-09

2016-04-19

扎洛（1966-），男，藏族，青海兴海人，现为中国社会科学院近代史研究所研究员，主要研究方向为西藏历史及藏区基层治理研究。