社会资本视角下的基层社会治理模式探究——以武汉市Z社区、B社区为例

周曦

社会资本视角下的基层社会治理模式探究
——以武汉市Z社区、B社区为例

周曦

（中南财经政法大学，湖北武汉430073）

多层次社会治理体系的基础是基层社会治理，社区则是基层社会治理的载体。社区社会资本的培育是实现“社区管理”向“社区治理”转变的基础，居民“主人翁意识”、“参与意识”的培养是提高社区集体治理能力的关键所在。以社会资本的培育为出发点，总结武汉市Z、B社区治理经验，基于社会资本的视角研究社区治理，提出社会资本与地区社会治理的相互作用机制，构建基于信任、互惠的规范和公民参与的网络功能的基层社会治理理念和新模式。

社会资本理论；社区治理；公众参与

改革开放以来，我国经济发展取得重大成就，而社会发展却有所“滞后”，以社区为载体的社会共同体的建设并不乐观，日益发达的信息化通信工具没有拉近人与人之间的关系，社会矛盾的激化加大了社会治理的难度，冲击了传统上以情感和血缘关系为纽带的道德体系，反过来成为制约经济发展的瓶颈。因此，构建政府引导下的多元社会治理体系，应对“单位人”到“社会人”和“社区人”的新变化，通过社区治理来解决各种社会问题，重塑社区邻里的和谐和团结，促进城镇、街道和社区或其他区域的社会复苏和发展，实现社会建设、社会治理和经济建设共同发展，成为当下社会治理重中之重。社区治理是基层社会治理的核心，是创新国家治理能力和治理体系现代化的基础，用社会资本理论来分析社区问题和促进社区发展有着重要意义。

一、基层社会治理的现实困境与路径突破

社会治理是一个协同治理体系，主张社会治理主体的多元性和协同性；基层社会治理强化公共精神和公民认同，是社会治理体系的基础。因此，以社区为载体培育社会资本是创新基层社会治理机制，实现社会管理中各系统、各组织、各阶层协同治理的有效路径。

（一）基层社会治理的现实困境

在我国现实社区治理过程中，以社区为载体的社会共同体的建设并不乐观。在政府自上而下主导的社区建设中，居民参与积极性弱，加之社会结构的急剧变化和市场经济对传统价值观的冲击带来的社会成员个人意识的多元化和碎片化，不可避免地加大了信任构建与有效沟通的难度。街道办事处行政化倾向严重，社区社会组织发育缓慢，造成社区社会治理活力和居民积极性不足，是社会资本缺失的外在表现。社会网络、规范、信任与参与、行动的共识以及社会道德构成了社会资本的重要内涵。通过密切沟通协调关系以提高集体活动的效率和社会整合度是社会资本运作的重要机理。通过社区自治性组织、非营利组织、社区居民自愿结成的团体使治理主体多元化，共同参与社会治理，培育信任、规范行为、构建公民参与网络，并将其汇聚为一股合力克服集体行动的困境。社区居民之间也不再是“与己无关”、“高高挂起”的冷漠态度。

（二）社会资本的培育是基层社会治理的重要途径

社会资本概念是20世纪70年代由法国社会学家布尔迪厄提出。一般认为，社会资本是一种基于普遍信任、参与网络、互惠性规范的资源，能提高社会运转效率和激发社会持续发展活力。社会资本主要包括：相互信任的心理认同感、共同的利益基础和价值取向、良好的制度规范、参与意识与合作精神、自治组织与社团、有序的参与网络等。其中人际信任、互惠规范、参与网络等是其基本形式。［1］128人际信任是指彼此熟识性格、能力等因素能降低社会交往信息成本，更趋向于合作。社会资本理论认为将信任的范围不断向外扩大最终形成社会信任，依托社会网络传递信任，降低社会交易成本。互惠规范则是具有高度生产性的社会资本。帕特南利用“各扫门前雪”邻里规范提出正式规范和非正式规范都能约束社区共同体的行为。社会共同体遵循普惠式的社会规范以克服集体行动困境。公民参与网络组成的社会共同体是一种组织结构，也是社会资本发育的载体，提高了公民的民主化建设水平。

社会资本为社区共同体提供工具性支持，是现代社会不可或缺的潜在管理资源。在一个集成大量社会资本的共同体里，人们更趋于合作、遵守规范并积极参与共同体的民主建设中来。

二、武汉市Z社区、B社区社会治理现状透视

（一）基本情况

位于武汉市武昌区的Z社区曾被评为“全国文化先进社区”，以“满足居民精神文化需求，提高居民生活质量、提高居民幸福指数”为主题目标，通过邻里活动开展固化邻里关系，强化邻里文化精神，增加居民的参与意识和主人翁意识，衍生社区社会资本。“三方联动”的社区管理的新机制，在党组织领导下的居委会、业委会和物业公司形成合力，吸附矛盾、协调关系、解决问题。

武汉市江岸区B社区是一个普通老百姓居住的社区，常住人口15万人。从20世纪90年代，B社区开始不断创新，创办全国第一个不设街道的社区，发动群众建网格，人人参与和谐家园建设。B社区建设突破了传统的区—街—居委会管理型的行政体制，探索出一条“党的领导、政府服务、居民自治、市场运作”的 B社区之路。克服了社区建设之初，组织薄弱、居民参与不足、邻里不相往来等瓶颈性问题，将社区建设成为一个和谐共同体，成为新型社区建设的典范。

（二）社会资本与社区社会治理的互动

1.社区是增加社会资本的载体，社区社会管理直接作用于该区域社会资本储量。

社区居民在交往互动中编织社区网，在日常的正式或非正式交往中频繁地强化地缘联系。通过社区的依托和载体作用能够固化和强化这种关系，将不同群体、职业背景的居民纳入网络，增强沟通交流，以扩大彼此互信的共同基础，维系社会成员的情感纽带，使得社会交往互动的动态机制在此基础上衍生社区凝聚力。社区凝聚力和社区精神的形成促进社区社会治理的民主建设，反过来作用于该区域的社会资本储量。

2.社会资本是社区善治的保证，社会资本的培育与社区治理良性互动。

社区善治要尊重人、信任人。社会资本将这一理念内化于社区居民日常交往过程中。这种非正式的行为规范形成社区价值，不仅会约束个人行为，更重要的是减少社会矛盾的滋生。例如，通过信任的培养能够有效消除社会成员相互猜忌提防的状态，减少密集监督，有效降低社会交易成本，促进经济发展效益的增加和效率的提高。社区网络的构建由此及彼，由内而外，不断编织社会交往和信任网络，提高社会居民资源的可得性和可及性。

三、基于社会资本视角的武汉社区治理经验

社会资本可以激发社会成员交往活力和效率。但在现代市场化进程中，整个社会的趋利性增强和政府公信力下降，极大阻碍公民认同的形成和公共制度的建立，使得信任、社会网络、公众参与等社会资本普遍缺失。武汉市作为城市社区治理改革的先驱，优化社会资本，开拓社会协同治理的新路径。下文以武汉市Z、B社区治理方式为例，探究社会资本视角下的基层社会治理经验。

（一）构建社区治理组织网络的核心：公民参与网络

帕特南指出，公民参与网络是密切的横向互动。［1］190但社会流动性的增强，传统“单位主导”社区的建立导致现代社区居民的公共冷漠性，不参与公共事务，不配合集体决议，限制社区治理网络的形成、社区治理和公共产品与服务的供给。长此以往，会阻塞信息传播，整个社区发展停滞不前，从而影响到我国城市化进程。［2］

基于此，Z社区开展丰富的娱乐文化活动，密切居民的联系，社区居民在活动与交往中增进了感情，公众对社区其他事务参与性增强。如表1是 Z社区邻里文化结构表。

表1　Z社区邻里文化结构表

B社区将“一人走百步，不如百人走一步”视为宗旨，树立“依靠群众、全员发动”的社会治理理念。社区居民参与社会治理的队伍初步形成，人人参与到社区环境的治理之中。鼓励社区居民培养文艺爱好组建活动团队，让居民走出家门，发展成有组织的群众文化队伍，发展成志愿者组织和居民自治组织。公众的主动参与增加了社区社会资本，同时激发了居民的社区认同感和幸福感，保证了新型社区治理的有序推进。

（二）社区治理有效运行的制度保障：互惠的规范

法律、法规等正式制度和个人及群体在社会交往中自发形成的约定、条约都应当作为社会治理的规范。福山指出社会资本的获得需要人们习惯于群体的道德规范，在信任未成风气前成员必须完整地接受共同规范［3］。互惠的规范是短期利他和长期利己的结合，这种规范是在民主平等的协商机制中形成的，能够降低交易成本，促进合作。

社区民主治理协商机制是互惠的规范形成的前提。Z社区和B社区培训社区骨干，强化社区党委的领导核心地位，建立全面覆盖的议事制度。Z社区建立了“四民”参与的具体运行机制（如图1），B社区建立了“两长四员”管到楼栋的全覆盖组织网络（如图2）。

图1　Z社区“四民”参与的具体运行机制

Z社区推进社区工作的“民事民提，民事民议，民事民决，民事民评”的四民法则，凡事依靠人民，社区居民参与到提议、协商、表决和评议的各个阶段，民主权利得以维护和保障，决议也更为社区居民所接受和遵循。

图2　B社区“两长四员”管到楼栋的组织网络

B社区“两长四员”进楼栋，形成组织架构，将支部建在“连队”上。在民主决策上，提出“六步议事”法，广开言路“提议题”、多方恳谈“出主意”、议事组织“拟方案”、张榜公示“开言路”、专家审查“定公约”、居民表决“说了算”。社区144条条例和公约的制定都充分听取居民意见，民主决议，实现了社区事务的有序管理，这些互惠规范的形成和执行正是民主协商自治的重要典范。

（三）提高社区治理绩效的关键因素：信任

社会资本的关键是通知关系网络的构建将私人信任由此及彼形成社会信任，维护信任的持久性和稳固性。多元主体的社区治理新局面必然会因立场、角度不同而产生摩擦，甚至对公共事务责任相互推诿损害公众利益。只有社会信任才能解决社区治理的多元主体之间的博弈。［4］否则社区治理多元主体各自为政、互相猜忌推诿导致社区治理仅仅停在口头上。而从社会资本的视角，公众对社区、对组织的信任基于信息的获取和为民办实事的落实。信息发布透明度的增加和为民排忧解难、办实事的落实能够增加组织价值、增加居民的信任度。

Z社区和B社区利用社区网站作为各项便民服务的平台，信息、服务公开透明，增强居民对社区的信任感。丰富的文化生活增加居民之间的交流和了解，有利于社会信任的培养和发育。B社区提出社区是一个利益共同体，建立在彼此信任基础上的社区共同体能够促进社会资本的繁殖，营造更和谐的社区环境。廉租房住户张智敏，年轻时因参与打架斗殴、盗窃被判入狱三年。2012年住进B社区文卉苑时，志愿者帮助他办理交房手续，工作者上门慰问，帮助他解决困难。张智敏深受感动，也当上了一名光荣的志愿者，佩戴着袖章走千家、访万户，清理垃圾，调解邻里纠纷，工作负责，受到居民认可。如今他成为文卉苑的一名治安专干。

四、结语

城镇化的进程和城市社区建将过去的熟人社会过渡到非熟人社会，由过去单位主导到社区主导，需要社区作为城市基层社会管理的建设平台，但现实情况并不乐观。通过把“社会资本”应用到城市社区治理中，密切个体或团体之间的交流，构建社会网络、形成互惠性规范和由此产生的信任，以增进社区成员之间的非正式联系与合作，能有效解决社区治理中的难点，将社会资本作为基层社会治理、社区治理的润滑剂，增强居民对社区的认同感，以期以实现城市居民的自我管理、自我教育和自我服务。［5］同时，要以建立开放型服务型社区为目标，防止在培育社会资本的过程中排除外人或抑制社会流动导致团体或社区的封闭，积极提升社区的社会资本存量，加强社区文化建设和社会之间的文化交流，健全公民参与机制，建设信任型社区，克服集体行动的困境，发挥社区治理在国家治理体系中的基础性地位，重塑社区的和谐稳定。

［1］罗伯特·帕特南.使民主运转起来一现代意大利的公民传统［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］史斌，吴欣欣.社会资本在社区治理中的功能分析——以社区治理“失灵困境”现象为视角［J］.科学决策，2009（7）：83—89.

［3］弗朗西斯·福山.信任：社会美德与创造经济繁荣［M］.海口：海南出版社，2001：62.

［4］张会芸.社会资本的文化主义转向及其困境——以罗伯特·帕特南的理论为例［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2015（1）：103—109.

［5］邱梦华.利益、认同与制度：城市基层社会组织的生长研究［J］.上海大学学报（社会科学版），2015（3）：97—106.

（责任编辑：张锐）

［Abstract］Grassrootssocialadm inistration isbasic in themulti-system of socialadm inistration，and community is the cornerstone of grassroots socialadm inistration.However，the construction of social community is not satisfactory.The cultivation of social capital lays the foundation of the change from"communitymanagement"into"community adm inistration".In thispaper，the cultivation of social capital is one of theways to solve the realexisting problems of current community.Taking the examples from the communities inWu Han，thispaperstudies the grassrootssocialadm inistration from the perspectiveof socialcapital，and summarizes themutualmechanism of the social capitaland community adm inistration.Italso concludes that，while the community is taken as the carrier，the social capital，based on trust，mutually beneficialnormsand participation network，can innovate thegrassrootssocialadm inistration conceptandmode.

［Key words］social capital theory；community adm inistration；public participation

Research on Grassroots Social Adm inistration from the Perspectiveof SocialCapital——Examples from Community Z and Community B inWuhan

ZHOU Xi
（Zhongnan University of Financeand Law，Wuhan，Hubei430074）

C916

A

1008—7427（2016）02—0044—04

2015—12—15

中南财经政法大学研究生创新教育计划项目“民生建设评价指标体系的构建”（2015S1218）。

周曦（1993—），女，江西景德镇人，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生在读，研究方向：社会保障。