自然资源监管，分几个阶段？

□ 林 坚 骆逸玲 吴佳雨

自然资源监管，分几个阶段？

□ 林 坚 骆逸玲 吴佳雨

自然资源监管，是按照载体使用许可、载体产权许可、产品生产许可三个阶段展开的。

载体使用许可，发生在资源所有权人将资源使用权交付资源使用者之前。如审核空间用途等是否符合法定规划，各类用地用途的变更是否合法等。这是国土空间用途管制的重要手段。

在明确载体用途和范围的前提下，权利申请人经资源管理部门核准后，获发对应资源载体产权证明，如土地使用权证、林权证等。

产权人在合法获取资源载体开发权利后，向相关自然资源监管部门申请进一步投入生产要素，将自然资源转化为劳动产品。相关自然资源监管部门将对申请的生产强度、生产形式及其他附加条件进行核准，颁发资源产品生产的行政许可，如林木采伐许可、建设项目工程许可等。

载体用途管理（用地审批）按照建设行为和非建设行为来管理，载体也对应分成建设用地和非建设用地。

首先，国土资源管理部门根据需要，进行建设项目用地预审，审查选址是否满足土地利用规划及其他发展规划、选址是否需占用农地、调整非农地、用地标准等，这一环节的核心在于核准用地可否用于建设。

其次，建设单位向城乡建设管理部门申请建设用地规划许可，城乡规划行政主管部门对建设项目是否依控制性详细规划核定地块的位置、性质、开发强度等规划条件进行审查，这一环节审核核心在于“建设用途”与“建设强度”。

非建设空间载体使用许可实行承包合同初审制，即在资源使用者在使用权利确认前，相关资源管理部门进行的用途、期限、资格、程序等方面的审查。依据规定，农村土地，包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等，当承包方在承包合同生效后，须由乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，其后再向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权。地方各级人民政府的审查、核准程序是资源载体产权发证必需履行的程序，合同初审有助于管控非建设用地的“农业用途”，可防止出现重复登记或林地与耕地、草地等登记发证重叠情况。

陆地自然资源的载体使用审批主要依据的是土地利用总体规划和城乡规划。非建设用地的承包合同初审依据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，发包方“应执行县、乡镇土地利用总体规划”。

自然资源监管的“三个阶段”管理，都是从载体使用审批发起的，是载体产权许可和产品生产许可的前置条件，而载体使用审批的主要法律依据是土地利用总体规划和城乡规划。

自然资源载体产权既是自然资源监管的对象之一，也是有关权利人进一步开展资源开发的基础。因此，加快自然生态空间的统一确权登记，明确资源使用权的权利主体、权利内容、权利状态及其相应的经济价值，将有利于资源的高效生产、财产权的合理保护、部门责权边界的明晰，推动国土空间用途管制的切实落地，促进自然资源管理运行机制的不断完善。