大数据时代的环境信息治理变革——从信息公开到公共服务

傅毅明（中国人民大学，北京，100872）

大数据时代的环境信息治理变革
——从信息公开到公共服务

傅毅明
（中国人民大学，北京，100872）

环境信息治理发展历经三个阶段：自给自足、信息公开与公共服务。随着大数据时代的来临，当前环境信息治理处于环境信息公开向环境信息公共服务的转型与变革。这次变革的核心是以公众为本位，表现为环境信息需求的公众主导，以及环境信息供给的公众参与，包括参与环境信息的供给决策、生产过程、以及公共服务质量监督与评价等全过程。当前环境信息治理变革的目标路径重点包括5个方面，即提高公众满意度、优化环境信息公开、严格环境信息质量控制、整合环境信息资源、实现多元供给。

环境信息；治理变革；信息公开；公共服务；大数据

引言

2011年10月底的“PM2.5事件”，掀起了大数据时代中国环境信息治理变革的风暴。大数据时代的空气质量监测、环保物联网、互联网和社交网络等的发展，为公众参与提供了有力工具，扭转了公众参与的传统弱势地位，公众参与正在日益引导和主导中国环境信息治理变革，并引领支撑中国环境治理的转型。2012年2月新《环境空气质量标准》的颁布和实施，2014年4月修订的《环境保护法》新增“第五章信息公开和公众参与”，2015年7月国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，以及2016年3月环境保护部印发《生态环境大数据建设总体方案》等相关制度规定，均说明了以信息治理为先行突破的环境治理变革正在不断深化和突破。本文主要探讨如何认识与建构大数据时代环境信息治理的理论逻辑与实践路径。

1　环境信息治理的发展趋势

环境信息治理，是环境治理与信息治理的耦合，不仅是指运用环境信息公开等信息政策手段，更是指以信息为核心要素驱动和重构的环境治理范式。在信息革命的推动下，信息的收集、处理、获得、核查是处理新时期环境问题挑战的关键，比如：气候变化、不可持续消费、生物多样性、废弃物管理；信息社会（比如因特网、卫星、互动电视、监视相机）改变了环境治理的物质基础和资源条件，旧有的模式和概念正被新的信息化的模式和概念所取代［1］。大数据时代，公众对环境质量和环境权益维护的需求日益提高，对环境信息的派生需求高涨；另一方面，物联网和云计算等信息技术变革，极大降低了信息成本，公众通过信息的获取、处理和反馈，参与环境治理的优势日益凸显，以公众参与为典型特征的环境信息治理范式日益发育成熟。

相比于早期环境信息的垄断与封闭，我国近些年的环境信息公开已经取得了明显的进步与突破，对于改善环境管理和维护公众环境权益起了基础性和支撑性的作用。但是，我国的环境管理仍深陷于“信息困境”中，主要表现有信息公开不足，公开的环境信息失真、无关、不系统、不友好等，以及缺少反馈与互动等方面。如何从“信息困境”突围，充分发挥环境信息支撑环境管理的基础作用，正是环境信息治理变革的历史使命。

我国环境信息治理发展历经三部曲：自给自足、信息公开与公共服务［2］。当前正处于环境信息公开向环境信息公共服务的转型与变革。相比于环境信息公开，环境信息公共服务强调以公众为本位的“信息流再造”，要按照公众需求来重塑环境信息流，安排环境信息的生产、公开、服务与反馈等信息活动。从满足公众环境知情权角度看，环境信息公开与环境信息公共服务都是直接为公众提供环境信息，满足公众环境信息需求；但是，环境信息公开主要是指政府或企业将在履行环境保护职责中制作或获取的信息进行公开，而政府或企业的环境信息主要是为自身环境管理服务的，而不是直接为公众服务的；而环境信息公共服务，强调以公众需求为本位，直接为公众服务。环境信息公开是环境信息公共服务的必要组成和必经阶段。

2　环境信息公共服务的特征剖析

环境信息公共服务，是指为保障公众环境信息权而提供的公共信息服务，是国家基本公共服务的一部分。环境信息权不局限于环境知情权，还包括环境信息的传播、救济等环境信息相关权利。环境信息权实际上是以环境信息为基础建立起来的，集合着与环境信息相关的各种权利的权利束，其中包括对环境信息的知悉、申请获取、传播和救济等不同方面［3］。环境信息公共服务是政府保障环境信息权的主要途径，是政府提供环境保护公共服务的必要和关键组成，是公共服务型政府的重要职责。环境保护的相关法律、法规、部门规章与规范性文件，都明确规定了政府提供环境信息的责任、范围、程序与技术规范等，构成环境信息公共服务的制度基础。

环境信息公共服务的特征剖析，是针对环境信息公共服务的组成要素，包括责任主体、信息体系、信息质量、信息流、价值流等要素，进行系统性与整体性分析，并与环境信息公开进行对比，揭示环境信息治理变革的主要特征。

2.1环境信息公共服务的责任主体

环境信息公共服务的首要责任主体是政府。因为政府提供环境信息最有法律依据、政府掌握的环境信息资源最多、政府最有资金和组织能力、符合服务型政府的建设需求等；而且环境信息公共服务具有正外部性，存在市场失灵，需要政府负责。

环境信息公共服务在政府的统筹协调下，相关责任主体包括污染源、公众、非政府组织、专业机构等。其中，污染源通过环境影响评价、排污许可证等方式向政府报告企业的环境守法信息，间接服务于环境信息公共服务；并通过编制环境报告书、排污许可证报告、环境标签等途径直接服务于环境信息公共服务。公众通过信访、举报、参与听证、调查、提案等方式参与提供环境信息，并对环境信息公共服务进行监督和反馈。非政府组织通过筹集资金等组织社会资源参与提供环境信息，并监督公共服务的质量与绩效。专业机构通过在具体的信息环节提供专业和公正的信息服务，提高环境信息公共服务的效率和质量。

2.2环境信息公共服务的信息体系

相比于环境信息公开以政府环境管理信息为中心的信息体系，环境信息公共服务需要建立以公众环境权益保障为中心的信息体系。环境信息公开侧重于公布政府的环境执法依据、重要环境执法信息、环境统计、环境质量状况等信息，主要目的在于依法行政和行政透明；环境信息公共服务在此基础上，侧重于提供公众的环境健康与财产损益等基本环境权益的安全状况、遭受环境侵权的状况、以及环境侵权的责任溯源和救济等信息，主要目的在于支持私人决策和公共参与。

环境信息公共服务要以环境侵权和责任溯源信息为重心。环境侵权的来源主要包括三部分：本地污染源的超标排放、本地区域环境质量超标、本地或异地的农产品质量超标等。而责任溯源则分别针对污染源的环境管理、地方政府的环境管理、农产品质量安全溯源。提供环境侵权与责任溯源信息，有利于增加私人决策和公共参与的收益预期，并降低参与的交易成本（图1）。

传统的环境信息公开主要关注环境管理的公共决策，忽略对私人决策的关注和支持，容易出现“形式化”和政府“自娱自乐”的局面。然而，环境信息公共服务不仅重视公共决策，更重视对私人决策和公众参与的支持，而这跟当前我国环境管理的发展趋势是一致的。

2.3环境信息公共服务的信息质量

相比于环境信息公开主要将政府自给自足的环境信息向社会公布，缺少信息质量意识和信息质量规范，环境信息公共服务直接面向公众的环境信息需求，高度重视信息质量和信息标准，减少由于信息失范而导致的信息冲突、争议等交易成本，注重环境信息与公众感受的一致性。信息质量是信息降低决策者不确定性的能力，取决于决策相关性与相关信息一致性等因素。如果信息与公众切身利益相关性小，则信息的决策价值与效用就小；如果信息与其它可靠信息出现冲突，则信息的真实性和可利用性就会降低。

图1　环境信息公共服务的信息体系（与环境信息公开的比较）

以城市空气质量日报信息发布为例，按照环境空气质量标准公布每个监测点的所有污染物的数据比AQI或API信息质量更高，更符合环境信息公共服务的要求。保留历史数据可查询也是信息公开的基本条件。

2.4环境信息公共服务的信息流

相比于环境信息公开单向、局部的信息关系，环境信息公共服务是交互、网状的信息关系。从环境信息流的全过程看，环境信息公开主要关注于信息公开环节，对于信息生产、信息服务、以及信息服务的反馈缺少关注，导致环境信息公开的信息质量不足、信息成本高、公众满意度低等问题。而环境信息公共服务不仅强调信息流全过程的管理，重视信息反馈，而且强调在政府统筹下的干系人参与，干系人既是信息的需求者，同时也是信息的供给者（图2）。

图2　环境信息公共服务的信息流（与环境信息公开的比较）

2.5环境信息公共服务的价值流

相比于环境信息公开的隐性价值（无偿公开）关系，环境信息公共服务建立了价值显现与补偿机制。环境信息公开隐性价值关系，表现在其资金来源于纳税人或消费者，而信息公开的效益则往往被忽视，缺少绩效评估、问责和救济。环境信息公共服务，通过建立专项资金和绩效考核，以及引入竞争机制等方式，提供了价值显现机制与补偿机制，有利于持续提高服务的效率与质量（图3）。

公众通过纳税或者交费间接或者直接承担政府的环境信息成本；通过产品消费或者投资等承担企业的信息成本，提供经济激励；通过募捐等为NGO提供资金来源。政府通过补贴企业、专业机构的环境信息投入，提供经济激励，并可通过公共服务采购的形式购买NGO和专业机构的信息服务。专业机构受政府、企业、NGO等委托，提供环境信息服务，提高决策收益，获得回报。专业机构的多元化、专业化、规模化、市场化是发展趋势。如果公众由于没有获得合格的环境信息服务，导致决策失误和损失，可以通过维权并索赔等方式对政府、企业与NGO进行约束。公众维权作为公共服务的价值反馈，建立价值补偿与赔偿机制是必要的。

图3　环境信息公共服务的价值流

3　大数据时代环境信息治理变革的目标路径

我国环境信息治理变革的首要推动力来源于公众参与形成的倒逼机制，其实质是社会对环境信息公共服务的绩效评估、考核与问责，要求信息供给与需求的基本平衡，达到公众满意。其次，是政府为应对舆论压力而采取的改善措施，包括扩大环境信息公开的范围与改善环境信息质量。第三，是公共服务型政府追求成本控制与效率改进所采取的变革，重点包括环境信息资源整合和创新供给模式。

环境信息公共服务的目标路径，是与环境信息流的环节相对应的。公众满意针对信息反馈环节，优化信息公开针对信息公开环节，信息质量控制与信息资源整合，近期主要针对信息生产环节，在中远期也包括信息服务环节的质量控制与资源整合；多元供给环节，近期主要针对信息服务环节，随着监测体制改革的推进，未来也包括在初级信息生产领域引入多元供给。近期目标路径如图4所示。以下为重点针对我国环境信息公共服务制度改革的近期目标路径。

3.1提高公众满意度

公众满意战略目标的内涵是环境信息供需服务的基本平衡，包括对公众信息需求的评估，对需求的最有效率的满足，以及对服务的有效反馈等，在环境管理中主要体现为绩效考核与满意度测评等。建立环境信息公共服务的公众满意测评。环境信息公共服务的最终目标是公众满意。将公众获取环境信息的重要性、及时性、完整新、系统性、便利性与有用性等指标纳入公众满意测评中，发现环境信息公共服务不足，为优化环境信息公共服务提供依据。

图4　中国环境信息公共服务制度的目标路径

3.2优化环境信息公开

优化环境信息公开的内涵是指按照公众需求与公众满意主动调整信息公开的内容、形式、途径与工具选择等，与公众反馈形成良性互动。重点包括三方面：一是增加与公众自身利益相关的信息，提高环境信息的有用性；二是增加环境信息的可核查性与一致性，提高环境信息的可信度；三是为公众参与监督提供途径；四是为科研机构、NGO等对环境信息的深度挖掘和加工利用提供基础数据。美国的空气质量监测数据针对干系人的不同需要和兴趣，推出了空气质量系统（AQS）、空气质量比较系统（Air Compare）、空气趋势（Air Trends）等近10个不同的发布系统。因此，环境信息公开应该根据干系人的不同需求，提供相应的信息服务。

3.3严格环境信息质量控制

环境信息质量控制的内涵是有依据、可核查、可溯源、可问责。严格环境信息质量控制，要求扩大信息公开与公众参与，建立环境信息质量标准，建立第三方评估与审核机制，并严格质量问责。信息公开本身是提高环境信息质量的有效机制，信息质量也往往在公开后的使用中暴露出来。加强环境信息质量管理中的干系人参与，获得干系人的信息需求信息，提高信息的针对性，并接受监督，增强干系人的信息认同与满意度。建立执行环境信息加工处理的标准体系。在国家环境监测与统计标准规范基础上，重点加强环境信息加工与处理的技术规范与标准建设，确保加工处理方式、方法与模型是普遍认可的，比如缺失值的处理，并尽量实现自动化与信息化，减少人为失误的影响。建立第三方环境数据质量审核机制。政府和企业公开的环境报告，需要附具专业第三方的审核意见。建立环境信息质量责任制。明晰环境信息的获取、加工、传递、管理、报告编写、审核与发布全过程中的信息责任，建立信息责任链条，可追溯。

3.4整合环境信息资源

优化环境信息公开与严格环境信息质量控制，必然导致环境信息成本的大幅度提高。环境信息公共服务的成本控制与效率提高，是决定制度设计是否可接受与可实施的关键，当前的重点在于信息生产领域的资源整合，以及信息服务领域的多元供给。环境信息资源整合的内涵，是环境信息系统的底层重构，需要打破政府部门之间、以及政府与市场、社会之间的资源封闭与自给自足状态，建立信息资源的共建共享机制。信息资源整合的意义，在于提高信息的共享、可比与互补性，推动信息的社会化大生产，充分发挥信息生产的规模经济与外部经济（信息共享的边际成本接近零）优势，降低信息生产成本与交易成本。环境信息资源整合的具体途径包括建立信息共享机制、信息标准化、信息资源统筹规划、配置与管理、信息资源综合平台建设等。

3.5实现环境信息多元供给

除了政府与企业的环境信息公开，公众、科研机构、NGO、媒体、环境信息服务商等也是环境信息供给的重要主体，共同构成环境信息流网络。支持科研机构在环境保护的成本效益分析、健康风险评价、环境质量预报预警、政策绩效评估等综合性的环境信息领域进行研发和供给，建立技术规范和标准，并逐步纳入环境信息公开范围。支持鼓励媒体在环境事件调查报道、环境宣传教育、环境评论等进行投入，建立环保的舆论监督与引导氛围。建立环境信息服务政府采购制度，建立环境信息服务市场。加强与完善环境信息服务机构的资质管理，建立公平的竞争环境。

促进公众参与环境信息供给，建立公众环境调查信息平台。在移动互联网时代，公众通过手机等方式拍摄环境污染，上传照片与地理定位等已经非常便利和有效，是重要的污染监督资源。在当前环境监测能力薄弱的农村和西部地区，这种公众参与提供调查信息的方式更有意义。另外，公众通过环保热线、信访等途径提供环境信息，也要重视和鼓励。2016年2月，住建部与环保部通过共建的“城市黑臭水体整治监管平台”，公布1861条全国城市黑臭水体清单，并推出“城市水环境公众参与”微信公众号，方便公众参与监督，是大数据时代“互联网+公众参与”的典型示范。

［1］ MOL A P J. Environmental Reform in the Information Age: The Contours of Informational Governance ［M］. New York: Cambridge University Press， 2008.

［2］ 傅毅明. 中国环境信息制度设计研究［D］. 北京: 中国人民大学， 2013.

［3］ 孔晓明. 环境信息法研究——以完善立法为目标［D］. 青岛: 中国海洋大学， 2008: 50.

Environmental lnformation Governance Reform at the Age of Big Data: Form lnformation Disclosure to Public Service

FU Yiming
（ Renmin University of China， Beijing， 100872 ）

The development of environmental information governance includes three phases: self-suffcient， information disclosure， and public service. And then China is going through a transformation from the environmental information disclosure to the environmental information public service. The core of the transformation is public participation， representing in the whole procedure of environmental information supply， including decision making， production， and quality supervision and evaluation etc. The target path of current environmental information governance reform includes five parts: improvement of public satisfaction， optimizing information disclosure， information quality control， integration of information resources，multiple supply.

environmental information； governance reform； information disdosure； public service； big data.

X192；TU982.2

1674-6252（2016）04-0048-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.048

傅毅明（1984—），男，北京大数据研究院院长助理，高级工程师，博士，主要研究方向为环境政策和大数据统计应用等，E-mail: fuyiming@vip.163.com。