新时期拓宽县乡党政干部来源渠道的思路

谭英俊 班华任

摘 要：县乡党政干部来源直接关系到基层政府执行力的强弱。Y县在拓宽党政干部来源渠道方面取得了较为显著的成绩，积累了成功的经验，但还存在编制满负荷、岗位影响力不强、招录条件不科学、流通渠道不畅等问题，需要在健全编制调配机制、加大定向招录力度、完善考核制度等方面加以努力，以期走出一条符合地方实际的拓宽党政干部来源渠道的新路。

关 键 词：Y县；党政干部；人事制度

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0001-07

收稿日期：2015-11-30

作者简介：谭英俊（1980—），男，湖南茶陵人，广西行政学院公共管理教研部副主任，副教授，博士，硕士研究生导师，研究方向为公共管理与公共政策。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“西部贫困地区县级政府扶贫开发政策执行力问题研究”的阶段性成果，项目编号：12CZZ045。

县乡党政干部直接面对群众，肩负着维护基层社会稳定、推动社会经济发展的重任，是党执政的根基。党的十八大报告指出，要“优化领导班子配备和干部队伍结构，注重从基层一线培养选拔干部，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。”其中，关于“干部队伍渠道”的阐述，为深化干部人事制度改革指明了方向。毛泽东同志曾经指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。[1]实践表明，“党中央关于农村的许多方针政策很难在基层得到贯彻，很大一部分原因是缺乏得力的基层干部”。[2]因此，拓宽县乡党政干部来源渠道，改善干部队伍结构，充实干部队伍力量，不仅有利于提高干部队伍的执行力，增强基层党组织的战斗力和凝聚力，也有利于党的路线、方针和政策在基层得到更好的落实，促进地方经济社会发展。作为具有代表性的基层治理单元，Y县的实践具有一定程度的典型性。解剖Y县的实践，可以为拓宽县乡党政干部来源渠道提供有益的启示。

一、当前县乡党政干部的现状与基本特点

——基于Y县的考察

Y县地处广西中部偏北，全县辖7镇9乡，下设180个村民委员会，30社区居委会，2571个自然屯。干部来源渠道的拓宽使Y县干部队伍各层次人员配备更趋完善，队伍整体结构得到进一步优化，主要呈现以下几个特点：

（一）干部队伍总体力量充实，配备均衡

至2014年6月，全县共有公务员1620名，其中，男性1225人，女性395人；处级干部45名，占2%；科级干部819名，占51%（包括正科级471名，副科级348名；乡镇280名，现任三家班子领导成员153名；县直单位539名，现任领导班子成员337名）；科员及以下756人，占47%。四家班子、县直各单位和各乡镇领导班子已基本配齐，年轻干部、专业技术人才在县直各部门、各乡镇中均已配备。

（二）干部队伍结构日趋合理，优势互补

第一，从干部履历看，2009年以来，新进公务员队伍199人，其中公务员招录157人（含选调生24人），面向社会公开选拔25人，从事业单位调任16人，军转干部安置1人。由此可以看出，新进公务员队伍的人员来源层次和区域不断拓宽。在这批新进人员中，研究生学历13人，大学本科学历162人，其中“985”和“211”高校毕业生29人。第二，从年龄结构看，25岁以下19人，占1%；26岁-30岁170人，占10%；31-35岁287人，占18%；36-40岁223人，占14%；41岁-45岁301人，占19%；46岁-50岁349人，占22%；51-55岁160人，占10%；56-59岁111人，占7%。第三，从学历结构看，研究生学历38人，占2%；大学本科学历857人，占53%；大学专科学历669人，占41%；中专及以下学历56人，占4%。第四，从专业结构看，文科类308人，占19%；理工类160人，占10%；政法类471人，占29%；经管类341人，占21%；农林医类100人，占6%；其他类240人，占15%。

（三）干部队伍上下交流有序，活力增强

乡镇和县直部门干部交流力度加大。2009年以来，乡镇交流到县直单位任职27名，县直单位交流到乡镇任职17名。领导干部出口进一步畅通，2009年以来，共有71名科级领导干部转任主任科员和副主任科员。年轻领导干部后备梯队逐渐形成，2009年以来，共提拔207名35岁以下年轻干部进入乡镇和县直有关部门的领导岗位任职。

二、当前拓宽县乡党政干部来源渠道的经验

——源自Y县的实践

近年来，Y县在深化干部人事制度改革、畅通党政干部来源渠道上作了一些有益尝试，积累了较好的经验。

（一）畅通现有渠道，从源头上加大干部培养力度

一是扎实做好公务员招录、选调和人才引进工作。坚持公开、公平、竞争、择优的原则，根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）以及国家和自治区的招录计划招录干部。2009年以来，Y县共招录公务员133人、选调生24人。通过自治区人才计划，以分派的形式引进高层次人才20多人，充实了干部队伍。二是超前培养基层后备人才，为县乡党政干部队伍充实力量。从1999年起，Y县便从大、中专毕业生中招录“村官”和“培养生”，充实到基层一线，为党政干部队伍储备了后备力量。此外，还大力推行年轻干部挂职锻炼培养方式。自2009年至今，共选派156名年轻干部到“急、难、险、重”一线以“乡镇党委书记”“乡镇长助理”“局长助理”“项目领导小组组长助理”等身份进行挂职锻炼，培养了一大批学历高、年纪轻、有基层经验的后备干部。

（二）加大公开竞争选拔力度，拓宽选人、用人渠道

以公开选拔为主，根据岗位的需要采取灵活的选拔方式遴选干部。一是采用“四公开六差额”模式，公推优选优秀年轻干部。Y县率先在河池共青团系统采取公开职位、公开选拔条件、公开选拔范围、公开选拔程序和差额提名、差额推荐、差额酝酿、差额考察、差额票决、差额选举的“四公开六差额”模式公推优选乡镇团委书记。二是采用“笔试面试加差额票决”模式，公开考选副职领导干部。2010年以来，有近50个科级职位面向全国进行公开选拔，通过笔试、面试加差额票决等方式，选拔任用了40多位同志到专业性强或工作任务比较繁重的副职领导岗位任职。公开选拔的职位涵盖了从25岁到45岁各个年龄层次的人员及外出务工人员、返乡创业人员、“村官”和“培养生”等体制外的人员，突破了体制障碍，拓宽了选拔视野和来源渠道，特别是从“村官”和“培养生”中公选科级干部，在广西县级是第一次，有效激发了长期在基层一线勤奋工作的人员干事创业的积极性。三是采用“公开推荐加党员直接选举”模式，公推差额直选乡镇党委领导班子。该县以两个乡镇为试点，在广西率先试行了“公推差额直选”乡镇党委书记和乡镇党委班子，采取“领导干部大会推荐+常委会票决”的方式物色挂职人选；采取“集体调研+自由调研”的方式考察挂职人选；采取“竞职演说+党员代表票决”的方式淘汰人选；采取“常委会票决+全委会票决”两轮票决的方式酝酿人选；采取“竞职演说+党员直接干部投票”的方式决定人选，进一步拓宽了选人、用人的视野和渠道，为乡镇领导班子建设作出了有益探索。

（三）消除现有机制障碍，创新开展定向招录工作

Y县在全县各党政机关及群团组织编制基本饱和、空缺编制有限的情况下，用足用活公务员和事业单位有关考录政策，根据全县公务员、事业编制、职数等实际情况，采用单列计划、定向招考的方式招录大学生“村官”。在2012年公务员考录工作中，Y县拿出9个职位、10个名额的招录计划（政府口单位）定向招录大学生“村官”和服务基层项目人员，共有4位“村官”通过考试录用为公务员。在2012年事业单位公开招考中，根据有关乡镇的“村官”工作情况，专门安排4个职位、4个名额定向招录“村官”。通过定向招录，逐步解决了“村官”群体的出路问题。

三、当前拓宽县乡党政干部来源渠道

存在的主要问题——基于Y县的剖析

尽管Y县在拓宽县乡党政干部来源渠道方面取得了一定的成绩，但受到现行机制体制的影响，依然存在以下问题：

（一）县乡党政机关编制满负荷运行，可充实空间不大

历经乡镇综合配套改革等多轮改革，县乡两级行政机关编制数处于基本满负荷状态。Y县2014年公务员总数占总编制数的95.6%，空编数量已不足50人，可充实的空间不大。从干部队伍结构上看，因退休等自然减员比较缓慢，导致了干部队伍“青黄不接、活力缺失”，老、中、青年龄结构失衡，渐趋老化的局面。同时，在岗在职人员中存在机关干部“既多又少”（人头多，“骨干”紧缺）的现象。如何处理好编制紧缩与补充年轻干部之间的矛盾，促进干部队伍新老交替，还缺乏切实有效的措施。

（二）县乡公务员岗位吸引力不强，干部队伍后继乏人

一方面，目前县乡党政公务员的工资待遇普遍偏低，这无疑大大降低了基层公务员岗位的吸引力；另一方面，县乡公务员属于机关基层工作人员，工作任务较重。Y县的一些乡镇位置较为偏远，工作环境和条件都比较艰苦，这也是择业者不愿意到乡镇工作的原因之一。从Y县的实际看，具有高学历的应届大学毕业生进入公务员队伍的比例逐年降低；通过招考和公选等方式进入公务员队伍的大学应届毕业生也很少。如在2010年Y县公选中，招商、公共卫生等多个职位无人报考或报考人数不足；在2011年公务员招录中面向“985”高校和“四项目”人员的一些职位以及公安系统等部分任务繁重、专业要求严格的岗位也无人报考。由于岗位吸引力不强，2009年以来，Y县共有6名专业技术人才从公务员队伍辞职。

（三）干部来源渠道较窄，公务员招录的条件设置不够科学、合理

一是选拔干部必须保证实质性的公平、公正，而非只是形式上的，比如有关年龄的限制。在公务员考试中，要求年龄在35岁以下，导致部分长期在事业单位工作的人员和大学生“村官”因超龄无法考进公务员队伍。这批干部在基层锻炼多年，有着比应届大、中专毕业生更为丰富的工作经验，他们更有资格参加公务员考试，但由于政策因素的限制，他们却没有这样的考试机会。自1999年至今，Y县尚有110名“双选”的大学生“村官”和“培养生”没有解决身份编制问题，其中已有11人超过公务员招录年龄的35岁上限，未来一两年将有一半以上超过35岁。这些人长期在基层一线工作，工作经验比较丰富，工作能力较强，但受到年龄的限制，他们的身份编制问题将越来越难解决，在一定程度上也导致了干部队伍活力不足的现实。二是对特殊岗位的招录条件设置不够合理。设置特殊岗位是因为这个岗位具有特殊的性质，因此，必须因地制宜，根据实际情况进行设置。比如无法对性别要求作出设置，导致一些适合男性的工作岗位无法招到合适人选。如2011年Y县招录4名乡镇武装干事，因没有性别限制，出现了考取人员均为女性的现象。这些人员到达工作岗位后，无法适应该岗位对体力、工作强度等方面的要求，很快便要求调换工作岗位。这既不利于其个人成长，也不利于工作的开展。

（四）干部流通渠道不畅，队伍更新较难

一是上下交流互动难——机关干部难下去，乡镇干部难上来。由于县直机关与乡镇在工作环境、工作压力等方面的显著差异，产生了城里干部难出去，乡镇干部进不来的“围城效应”。再加上近年来为消化乡镇领导职数，县直机关超编安排现象严重，一有空余编制，即先满足领导班子调配之需，乡镇干部尤其是优秀的一般干部交流进城非常困难。二是横向交流不同步——班子成员交流多，一般干部交流少。在横向交流方面，班子成员交流相对较为容易，但对一般干部来说，无论是县直机关还是乡镇机关的一般干部交流始终是个盲区，还没有形成经常性的交流机制，大部分一般干部（主要是县直机关一般干部）往往是一次分配定终身，一个岗位干到底。这些现象的存在极易导致干部产生惰性，形成思维和习惯定势，不利于干部干事、创业能力的提升和积极性的发挥。其三，身份编制限制，公务员的入口不畅。目前，Y县事业编制人员8191人，占干部总数的78.2%，在各项工作中都是主力。但由于公务员调任的限制，事业编制的干部进入党政机关的渠道不多，导致各级党政机关领导干部的选才面较窄。截至2014年9月，Y县基层公务员年龄结构老化情况与2009年相比明显增加，干部年龄断层现象比较严重。据调查显示，全县公务员有1683人（乡镇483人、县直1200人），35岁及以下521人，减幅达8%。46岁以上公务员增加55人，增幅达13%；群团参公人员37人，35岁及以下7人，减幅达17%；事业单位参公人员565人，35岁及以下159人，减幅达17%。近年来，国家相继出台了关于事业编制人员调任乡科级党政领导岗位的有关规定，建立了事业单位人员进入党政机关的竞争性选拔机制，但受种种调任条件的限制，最终从事业单位选拔进入党政机关任职的屈指可数，形成了目前在党政领导干部的选拔任用上仍偏重在行政系统选任的格局。

（五）干部出口不畅，退出机制尚未形成

《公务员法》要求公务员队伍要做到“严进宽出”。目前，县乡党政干部基本上做到了凡进必考，但“宽出”很难做到。虽然《公务员法》对不称职公务员作出了相关规定，但由于操作性不强，很难落实到位。此外，公务员考核奖惩定性量化不足。现行的公务员考核对德、能、勤、绩、廉五方面以定性为主，定量不足，没有建立科学的考核指标体系，对个人工作业绩的评价没有与单位的业绩紧密结合起来，致使评价标准不够明确，考核差距不明显。在年度考核上，有的单位采取“大概不错，总体还好”的原则，结果是人人过关；有的单位采取民主测评，一测了之的方式；有的单位采取”照顾平衡，轮流坐庄“的方式。因此，考核结果在工作评定与辞职辞退挂钩方面并不紧密，导致奖惩不到位，缺乏影响力，使得考核不能很好地发挥鼓励先进、督促后进的作用，使得公务员基本上只有退休一个出口，很难实现新老交替。

四、新时期拓宽县乡党政

干部来源渠道的思路

Y县的实践既具有个性，也具有共性，可以为县乡基层政府拓宽党政干部来源渠道提供有益的借鉴。

（一）建立健全县乡机构编制调配机制

县乡党政干部管理权限问题是制约拓宽干部来源渠道的重要因素。目前，干部流通管理权限分配不尽合理，县级调配约束过紧。按照现行的政策，调任实施办法主要由地市级党委和政府统筹安排，且主要通过公选方式进行，县级权力有限，导致了县一级没有办法通过本级相关程序开展调任工作，结果是一些通过公选调任的人员不一定适用，适用的人员却无法调任到合适的领导岗位。因此，要建立健全县乡机构编制调配机制，通过调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数等方式，建立运转协调、行为规范的党政干部管理体制和工作机制。这就需要打破县乡党政机关编制的相关限制，允许县乡行政编制在确保总额不突破的前提下，赋予县级政府更多的人事自主调配权，实现县乡机关行政编制调剂使用，利用乡镇机关空编招录县级机关紧缺人才，以解决县级机关人员老化和人才断层问题。随着社会的发展，我国的政治、经济、文化等各个方面也随之发生了巨大变化，现实中的很多问题与矛盾都需要干部在基层化解，基层工作变得越来越重要，因此，迫切需要进一步简化调任程序，将科级干部调任权限下放到县级，由县级相关部门根据岗位空缺情况和工作需要，根据干部实际工作表现、工作实绩以及考察情况来确定调任人选。下放相应的权力和资源，减少中间环节，对确保准确识别、任用合适人选到相应行政领导岗位上将起到积极作用。

（二）进一步加大定向招录力度

根据岗位性质和实际工作需要，在公务员招录中，对一些特殊工作岗位，在年龄、性别、学历、任职年限、基层经历、技术职称等方面进行有针对性的设置。对武装类、行政执法类和一些适合男性的工作岗位进行划分，确保公务员招录能够达到预期效果，最大限度达到人岗相适的目的。同时，要加大面向大学生“村官”、乡镇企事业单位等特定群体的定向招录力度，有针对性地把有基层工作经历、能力和实绩突出的优秀人才充实到公务员队伍中来。2014年，Y县接收上级选派的大学生“村官”11名，但有4名放弃任职，有1名聘期未满2个月便辞职。大学生“村官”流失比例较高的原因是在服务期满之后没有编制，涉及到再就业问题。对此，要坚持和完善从基层一线选拔干部制度，加大基层一线乡镇党政干部培养选拔力度。对自愿到基层服务满三年且三个年度考核都称职的大学生“村官”，应根据所服务乡镇编制空缺情况，直接录用为乡镇公务员，并要求其必须在乡镇服务满一定年限（三年或者五年）才能办理调动手续；或者专门针对大学生“村官”制定考试录用办法，如在服务期满考核合格的大学生“村官”以及长期从事乡镇行政管理工作的事业编制工作人员中，通过公开选拔的方式招录公务员，切实将培养的后备力量充实到县乡干部队伍之中。

（三）适当降低体制内调任门槛

在行政机关与参公事业单位和事业单位干部交流调任上放宽年龄、学历、任职年限、技术职称等方面的限制。在年龄限制上，把科级干部调任年龄从40周岁放宽到45周岁，进一步扩大干部队伍调任人员范围；取消技术职称要求，使事业单位管理人员和专业技术人员都有机会调任到行政机关工作，拓宽调任人员来源渠道；进一步放宽关于参公人员与公务员交流的条件。如现有文件规定：对参加公务员考试进入参公事业单位的人员工作满两年的，可以交流到公务员单位。对此，应考虑放宽到所有进行参公登记的人员工作满一定年限后可以交流到公务员单位。2013年，Y县1名委办副主任调到广电局任局长后，表现非常优秀，但由于没有获得公务员登记且年龄已超过45周岁，无法调任到行政机关合适的领导岗位任职，造成了人才的浪费。这类人员在Y县共有12人。因此，建议对一些从行政机关调任到参公事业单位工作但没有获得公务员登记的领导干部，应根据岗位空缺情况和工作需要给予调任。

（四）创新公务人员聘用方式

我国《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。干部的聘用、选聘是相对于干部选任、委任而言的。传统的干部任用机制是一旦具有公务员身份，只要工作上没有大的差错，原则上都会“一劳永逸”。而聘任、选聘的干部，只要到期经考核没有过关，不能胜任其岗位的，将根据不同情况重新安置，有的甚至还可能被解聘。这就迫使干部必须努力工作，无形中形成了竞争机制。聘任制既有利于加强干部任期管理，使用人自主权更加灵活；又有利于促进人才竞争，使人才资源得到优化配置，打破人才部门所有的禁锢，为广大干部施展才干提供舞台；也有利于进一步优化干部任用管理机制，激发干部队伍活力。因此，要“打破区域、行业和身份壁垒，积极建立跨系统、跨行业、跨区域干部交流机制，使干部在不同的岗位和环境中锻炼成长，激发干部创新创业活力”。[3]各地可以因地制宜，在专业技术类、行政执法类职务序列中采用合同聘用、选聘等方式吸纳优秀专业人才进入党政机关从事公务工作，并制定相应的聘任制公务员管理办法进行管理；建立风险评估防范机制，待将来条件成熟后，就可以通过调任使其转为公务员；逐步形成国家机构中的公务员与其他身份人才的双向互动机制，破除公务员良性流动的体制性障碍，不断为公务员队伍提供优秀人才。

（五）进一步完善考核制度

“要建立起一套科学、合理、实用的干部综合考核体系，通过定性与定量的考评，把那些不适应、不胜任现职岗位的干部调整下来，为那些能干事、会干事、肯干事的干部提供位置、创造条件”。[4]具体而言，要设计科学、合理的考核制度并进行量化打分，合理分配笔试、面试和考核分数的比例，既注重考察干部的能力素质，更注重考察干部的德才表现和工作实绩，使公选分数与干部实绩相结合、相一致，消除“干得好不如考得好”的不良倾向，做到取舍有度，提高选人用人质量。同时，在公选中应适当放宽工龄、学历、任职年限等条件，提拔那些有培养潜力的优秀年轻干部或岗位急需的特殊专业人才。比如：在领导班子结构配备上，确实需要一些党外干部、妇女干部；专业性较强的单位急需或紧缺的领导人才及专业管理人才；干部队伍出现青黄不接、领导断层的现象或异地交流有比较大的困难而需要的一些后备干部等等，应进一步放宽条件，大胆提拔优秀年轻干部，做好跟踪培养工作，严格绩效考核，使他们实现稳定成长、快速发展，让基层成为吸引高素质党政干部人才的热土。

【参考文献】

[1]毛泽东选集（第2卷）[M].人民出版社，1991.526.

[2]张淼淼.“大学生村官”制度拓宽基层干部来源[N].中国改革报，2012-09-18.

[3]中共湖南湘西自治州委组织部课题组.县乡党政干部来源问题的调查与思考[J].领导科学，2012，（30）：43.

[4]中共黑龙江佳木斯市委组织部课题组.创新县乡党政干部来源的思路[J].领导科学，2013，（12）：40.

（责任编辑：高 静）