“就近入学”政策中的补偿平等研究

李东宏 荣利颖

摘 要 罗尔斯提出正义的两个原则，即平等自由原则和机会平等与差别原则相结合的原则，两个原则的适用范围体现了平等的双重属性，即形式平等和实质平等。我国义务教育阶段的“就近入学”政策，是以“形式上的平等”为目的而制定的。从差别对待中的阶层和地域两个基点出发，在“同域异层”和“同层异域”的分析框架下，依照“最少受惠者获得最大利益”的原则，对我国义务教育阶段“就近入学”政策提出补偿平等的措施建议。

关键词 就近入学 受教育权利 补偿平等 正义

我国“就近入学”政策是促进教育公平的重要政策，其目的在于保障每一位儿童平等的受教育权。1986年《义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府应适当设置小学、初中中等学校，使儿童、少年就近入学。”这是我国首次将就近入学政策以法律形式规定下来，从此以后就近入学政策开始步入法制化阶段。然而，由于我国重点校的建设使得政策执行过程中不可避免地出现“择校”现象，作为消解“择校”，保障教育公平的“就近入学”政策是主要入学政策。

一、就近入学政策中的“形式平等”

1.就近入学政策的法律政策条文

2015年修订的《义务教育法》保留了“就近入学”的内容，规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，要求国务院以及县以上人民政府共同促进义务教育均衡发展，实现教育公平。

根据教育部的总体部署，北京市教委依据“免试就近入学”原则，颁布了《关于2016年义务教育阶段入学工作的意见》（下称《意见》），其中指出：“坚持免试就近入学，完成小学教育的学生，应当进入初中继续接受并完成义务教育。”北京市各城区根据北京市教委颁布的《意见》，于2016年4月相继颁布入学工作实施意见（表1）。

由此可见，在国家推行“就近免试”政策的同时，北京市各城区于2016年下发的入学工作建议中，入学方式仍采取“单校划片”“多校划片”等方式。北京市处于教育资源优渥地区，父母为争取更多优质教育资源不惜购买高价学区房、动用各方关系，然而这种现象可以说又是一种变相的“择校”，“就近入学”真的能保障“平等”吗？[2]

2.受教育权利中的“平等”

罗尔斯在《正义论》中阐述正义原则：“其一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。其二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理的期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。”第一个原则主要“支配权利与义务的分派”，解决的是政治领域中对权利、自由等社会价值的平等分配问题，然而政治平等仅是形式上的，第二个原则主要“调节社会和经济利益的分配”，解决经济领域中对机会、财富等的平等分配问题，经济领域中的平等才是实质上的平等。在罗尔斯正义理论的视角下，形式上的平等是建立在法律赋予个人权利的基础上。实质上的平等关注社会价值分配的结果是否平等。总之，罗尔斯认为的平等就是“所有的社会善，也就是社会价值都应该被平等的分配，不能平等分配的利用差别原则向最少受惠者提供最大利益”。

我国《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《教育法》第九条第二款进一步规定：“公民依法享有平等的受教育的机会。”平等的受教育权从内容上看，是指机会平等、待遇平等以及补偿平等。机会平等涉及过程与规则两个方面，个人被要求遵循相同规则，待遇平等是在排除种族、地域、阶层等因素的影响下，儿童享受国家提供的同等教育条件，补偿平等是指法律对处境不利的群体应当给予及时并且平等的补助和救济。

3.无差别对待中的“形式上的平等”

教育领域中的无差别对待是指以中立的标准作为基准，保障公民享有完全平等的教育资源，反映在义务教育阶段中，主要体现在“就近入学”政策上。“就近入学”政策是对儿童的一种无差别对待，目的是体现教育公平，但在政策执行过程中却出现制度“歧视”现象。从历史层面来看，由于我国重点校的建设，校际间影响力存在差距。20世纪60年代起，我国就开始有步骤地建设重点中小学，经过五十多年的发展，形成不同级别的学校投资主体的学校层级，进而导致学校所筹措的经费存在差距。从社会层面看，家庭经济的不平衡使无差别对待的政策不能同时满足多层级家庭的教育需求。对于贫困家庭来说，保障了其子女平等的受教育权，但是对于相对富裕的家庭，“就近入学”反而限制了部分教育选择权。“就近入学”作为消解钱权择校现象的政策，其政策价值取向绝无问题，但作为政策行政措施毕竟限制了教育选择权，造成了教育起点与个体选择权之间的冲突。

我国法律条文明确规定，赋予每位公民平等的受教育权，但是由于社会经济发展的区域差异性，造成这种无差别对待的平等暂时只是“形式上的平等”。

二、择校现象中的“实质上的不平等”

1.政策执行中的“择校”现象

我国1986年颁布《义务教育法》以来，“就近入学”政策一直就是义务教育阶段“小升初”的入学方式，然而，自20世纪80年代开始，在我国大中城市出现了择校现象，而当前更甚。当前高价学区房频现，推优、特长生、共建生伴随择校而产生，高昂的择校费以捐资助学费、共建费的形式横行于学校中，这些费用往往在政府财政体制外，成为无法监管的黑洞，这样就造成因权力干预或金钱买卖导致的受教育权冲突。再者，政府对重点学校的政策倾斜，再加之由于教育经费紧缺造成教育部门暧昧的态度，更是纵容了择校中出现的高额择校费被披上“合法化”外衣。

2.“择校”不可避免的原因

虽然我国出台“就近免试”的入学政策，但择校现象仍有抬头，究其原因可从以下两个方面来看。

首先，我国教育经费的投资体制。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》正式以法律的形式确立了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。正是由于我国教育经费投资体制是以地方为主，加之教育经费紧缺，使择校中出现的高额择校费被披上“合法化”外衣。其次，父母对子女的利他动机，是择校现象的另一个原因。在教育领域中，“利他主义”体现在父母与子女间在家庭代际转移支付中，家庭代际支付通常包括人力资本投资、赠与、遗产和子女回报四个部分。基于利他主义视角，父母为使子女获得更多教育资源，会出现忽视个人利益的人力资本投资、赠与等代际转移支付行为，知识经济社会中，教育经济价值的提升更使得父母加大对于教育的投资力度，择校行为也越发严重。

3.差别对待中的“实质上的不平等”

现实教育领域存在的差别对待，是基于优长、阶层、民族、地域等的差别对待。在义务教育阶段，“就近入学”政策是典型的基于地域和阶层的差别对待。本文基于地域方面的差别对待，聚焦于教育资源如何均衡配置的问题。“就近入学”政策起初的目的是为了保证每一位适龄儿童都能接受同等的教育，而发展到当前阶段，校际之间的差距已然不能完全保证所有适龄儿童接受满意的教育，“就近入学”作为行政措施，保障了大部分儿童平等的受教育权，却也限制了部分受教育者的选择权。基于阶层的差别对待，体现在由于适龄儿童父母的职业、社会地位，所占有社会资源的不同，而导致其子女拥有不等的教育机会。在我国义务教育阶段，“小升初”入学方式中，出现公权力拥有者的教育优待现象，如共建生以及特殊群体子女照顾政策。

正是由于差别对待中的阶层和地域两大因素的影响，使得在经济领域中机会和财富的分配不均，造成形式上的平等无法转变为实质上的平等，因而需要站在最少受惠者的立场上制定补偿平等的措施，改变仅仅在权利为现实基础上的形式平等。

三、“就近入学”政策的补偿平等措施

1.受教育权利的分析

受教育权由权利主体、相对方和权利内容构成。本文涉及的受教育权的权利主体特指义务教育阶段的适龄儿童，权利客体就是教育，包括各级各类的教育。受教育权的权利内容包括受教育的范围和界限。

我国《宪法》规定，受教育权既是一项权利，也是义务。受教育权所规定的义务，是为其权利的实现而作为的保障。受教育权由受教育自由权、受教育要求权以及受教育福利权组成，其中受教育自由权包括父母教育选择权等方面内容。从实际情况看，我国义务教育阶段的适龄儿童由于年纪尚小，还不具备自主决断的能力，因此，其受教育权的主体，从某种程度上讲，可以等同于父母教育选择权。受教育权利相对方包括有国家、公私立学校、父母、社会、教师等利益相关者。这样看来，受教育权利的相对方和主体都包括父母，因此，父母教育选择权在受教育权中处于关键而特殊的地位。

2.“同域异层”与“同层异域”

“同域异层”是指在同一地域中，由于父母的社会地位、职业、占有社会资源的不同而从属不同阶层。关于社会阶层与阶级关系，梁晓声这样描述，将生产力比作梳头发的篦子，而阶级是粘合在一起的头发，随着经济的发展，粘合的头发逐渐松散，松散下来的头发便是阶层，阶层是时代“梳理”阶级后的产物，这是人类社会的进步。“同层异域”是指排除阶层因素，学区间的教育质量差异导致学区内儿童“不平等”的受教育权。以北京市为例，体现为城区间的教育质量差距。2014年北京市城六区全部“小升初”学校生源质量排名的结果显示，除丰台区市二中学，一流一类生源中学前五名中学还有北京四中、北师大实验中学和北师大二附中三所西城区中学和一所位处海淀区的人大附中，一流二类生源中学则全部来源于西城区和海淀区。教育资源在北京市各城区分布的不均衡直接影响到最少受惠者最大利益是否能保障的问题，即实质上的平等能否实现的问题。

3.补偿平等的措施建议

本文在“同域异层”和“同层异域”的分析框架下，对“就近入学”政策提出补偿平等的建议。

针对“同域异层”有如下建议：第一，在名额划定中对薄弱城区增加优质校名额。按照“最少受惠者最大利益”原则，对薄弱地区下拨优质校指标。第二，推广“大学区制”。“单校划片”容易出现相邻住宅楼被划分到相隔较远学校的情况，而“多校划片”虽然克服了所属学区的不确定性，但具体上学区内的哪所学校仍是问题，两类划片都存在就近入学的不确定性。“大学区制”，就是“扩大学区划片，并与志愿优先与电脑派位相结合”的方式。第三，减少共建生数额。通过减少共建生名额指标，相对扩大了“最少受惠者”获取利益的机会。针对“同层异域”有如下建议：第一，均衡学区间差异。均衡学区内和学区间的校际差距，应从以下几方面着手：首先，标准化建校，实现教育设施、学校班额、教师人员配备等的标准化；其次，在标准化建校的基础上，实现特色校的均衡发展；再次，采取措施促进校际师资均衡。第二，财政保障。对于薄弱学区的财政拨款政策倾斜，在物质上对薄弱学区提供保障。第三，合理调整中小学布局，具体规范“就近入学”半径。我国对于“就近入学”政策中关于学区划片的半径仍未作出明确规定，明确就学半径，更有助于程序正义的实施以及儿童平等权的保障。

参考文献

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[14] 2014年北京市城六区全部小升初学校生源质量排名表[EB/OL].http：//xiaoxue.eol.cn/bjxscyw_11393/20141020/t20141020_1191512.shtml，2014-10-20

[15] 张俊友.“就近入学”的局限及“大学区制”探索[J].中国教育学刊，2016（2）.

[作者：李东宏（1990-），女，山西太原人，首都师范大学教育学院在读硕士研究生；荣利颖（1981-），女，山东威海人，首都师范大学教育学院副教授，博士。]

【责任编辑 陈国庆】