让中国特色监督体系更完善

卜万红

派驻监督是我们党对马克思主义监督理论的丰富和发展。它初创于20世纪60年代。改革开放以后，我们党对派驻制度不断进行改革和完善，使之成为中国特色监督体系中的重要组成部分。在全面从严治党的大背景下，党的十八届三中全会对改革派驻制度提出了更高要求。2014年12月，中央下发了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》（以下简称《意见》），将三中全会的基本精神进行了具体化和制度化。这就使得派驻制度成为全面从严治党的重要制度安排。

推动实现派驻监督的全面性

实现对权力监督的全覆盖是我们党追求的基本目标。

改革开放以来，我国派驻监督从制度设计进入到实践操作是从1983年开始的。1993年，随着中央纪委和监察部的合署办公改革的启动，派驻制度自然地从党的纪检部门延伸到行政监察部门，派驻的范围进一步扩大，从党的组织延伸到政府机构，监督对象数量不断增加。但从总体上看，截止到党的十八大，我们党的派驻监督对象和范围还十分有限。

从中央层面看，这种有限性主要表现在两个方面：

一是覆盖领域有限。从现有派驻情况看，中央纪委只是向中央国家机关派驻纪检组，而对党的工作部门和人大、政协机关等党和国家治理体系的中枢机关还没有派驻过纪检组，对这些机关的监督存在空白地带。而这些机关都是权力相对集中，在国家治理体系中居于重要地位的机关。一旦权力运行过程中出现问题，必然会出现系统性、全局性甚至是“塌方式腐败”，给党和国家造成不可估量的损失。加强对这些机关权力运行监督就显得十分迫切。

二是监督对象数量有限。从中央层面看，中央纪委监察部负责的监督对象有140多家，正式派驻监督机构的只有52家，还有相当数量的中央一级党和国家机关没有实现派驻监督，监督盲区仍然大量存在。省一级派驻监督基本如此。

党的十八大以来，中央明确提出了“全面从严治党要有新思路”以及“信任不能代替监督”等新论断。这就明确要求所有权力都必须受到制约和监督。《意见》也开启了实现监督全覆盖的改革征程。2014年12月，中央纪委向中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、全国人大机关、国务院办公厅、全国政协机关等七家中央和国家机关设立派驻机构。这是实现派驻监督全覆盖的重要一步。中央纪委向党的工作部门和人大机关、政协机关派驻纪检组，这是对派驻制度进行的具有里程碑意义的改革，大大拓展了派驻监督的领域和范围，向全覆盖迈出了具有决定意义的一步。

增强派驻机构的权威性

树立和维护派驻机构的权威性是充分发挥其监督功能的重要条件。

党的八届十中全会提出中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，派出的监察组由中央监察委员会直接领导。这是我们党对派驻作出制度性安排的最早尝试。但这一探索因“文革”的影响而中断。改革开放后，我们党恢复了纪律检查委员会制度，重新开始了对派驻制度的探索。党的十二大通过的党章对派驻机构的角色定位和领导体制作出了具体规定。然而，从派驻制度建立以来，其权威性问题始终没有很好地解决。由于相关配套制度不完善，派驻机构事实上沦为驻在单位的纪检监察机构，纪检组长成为驻在单位领导班子成员的一员，承担了驻在单位分配的具体事务。派驻机构负责人更多的是对驻在单位领导身份的角色认同，淡化了派驻机构负责人的角色。派出单位和派驻机构之间的“领导与被领导”关系沦为普通的“上下级”关系，事实上沦为派出单位的监督对象。这就是说，派驻机构被驻在单位成功“吸附”和“同化”，其派驻机构的权威性没有充分体现出来，在少数单位甚至是荡然无存。

为唤醒派驻机构的角色意识，强化角色认同，《意见》明确提出，中央纪委派驻机构由中央纪委直接领导、统一管理，协助、配合中央纪委职能部门履行相关职责，对中央纪委负责并请示报告工作。这一规定事实上就是对派驻机构职能的重新定位。这就明确了，派驻机构是派出单位纪检职能的重要组成部分，派出单位与派驻机构之间是领导与被领导的关系。因此，明确派驻机构必须接受派出单位的领导和统一管理，必须协助派驻单位开展工作，必须完成派出单位交办的任务，必须向派出单位负责并报告工作。同时，派出单位还为派驻机构开列了“权力清单”，明确了派驻机构的监督权限。这更加清晰地表明，派驻监督本质上是上级纪委对下级党组织和党员领导干部的监督，派驻机构是代表派出单位开展监督工作。这就在制度上强化了派驻监督的权威性，解决了派驻机构权威性不足和监督乏力的问题。

提高派驻机构的独立性

独立性是派驻机构充分发挥监督功能的前提。

保持派驻机构的独立性一直是我们党的目标追求。但在如何既保持派驻机构的独立性，又便于派出机构开展工作，我们党在制度安排上也进行了艰苦的探索。中央纪委在1983年下发的文件中，明确提出派驻机构要“在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作”，这就是说，中央对派驻机构的管理采取“领导+指导”的双重管理模式。1993年，派驻制度延伸到监察部门后，派驻的纪检监察机构“实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委、监察部领导为主”的领导体制。这就形成了对派驻机构“双重领导、一个为主”的体制。在具体的实践中，这一管理模式的弊端逐渐暴露出来，关键问题在于派驻机构的独立性不足。

2001年9月召开的党的十五届六中全会提出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的新要求，开始了对派驻机构实行统管的探索。这一改革目标写入了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中华人民共和国行政监察法实施条例》之中。2004年中央四部委联合下发的文件中，对派驻机构管理体制改革提出了具体的要求。党的十七大、十八大报告都提出了健全纪检监察派驻机构统一管理的要求。但由于相关配套制度不完善，这一改革目标没有完全实现，派驻机构的独立性问题没有彻底解决，这严重影响到了其监督功能的发挥。

为落实党的十八届三中全会提出的改革任务，《意见》明确提出，派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。《意见》就强化派驻机构的独立性提出了三条刚性要求：一是在人事制度上，明确派驻机构负责人由中央纪委会同中央组织部提名并进行考察；明确提出中央纪委统筹安排派驻机构干部选调、使用、交流、培训、锻炼等工作；明确提出派驻机构负责人专门履行监督职责，不分管驻在部门其他业务工作。二是在业务管理上，派出机关要对派驻机构的信访举报、问题线索处置、查办案件等工作督促检查和指导协调。三是在后勤保障方面，派驻机构工作经费仍然由驻在单位负责，但在部门预算中单列。这就从根本上理顺了派驻机构与派出单位、驻在单位之间的三大核心关系，有效解决了派驻机构对驻在单位的依附性问题，为增强其独立性提供坚实制度保障。

聚焦派驻机构的主责主业

自派驻制度建立以来，派驻机构与驻在单位之间的职责边界始终没有明确下来。这与派驻机构的管理体制密切相关。在“双重领导”的管理体制下，派驻机构既要接受派出单位的领导，又要接受驻在单位的领导。由于人事关系和财务关系上都受制于驻在单位的牵制，派驻机构要承担驻在单位党风廉政建设工作的日常任务，这就使得派驻机构陷入到驻在单位的具体事务之中，监督职能难以发挥出来。为解决这一问题，2004年四部委文件在强化派驻机构独立性方面做出了更具体的规定，这就是强化了派出单位对派出机构的领导，明确驻在单位党政领导班子对本部门党风廉政建设负全面领导责任，派驻机构协助和配合驻在单位党政机构的工作。这是一次重要的制度尝试。但由于缺乏相应的配套制度，这一改革事实上并没有真正落实好。派驻机构的工作重心依然处于“跑偏”状态，它们往往把协助驻在单位党政领导机构开展党风廉政建设工作作为自己的主业，忘记了监督执纪问责的本职，结果是“种了别人的田、荒了自己的地”。派驻制度的预期绩效可想而知。

为落实党的十八届三中全会提出的改革目标，《意见》紧紧抓住了主体责任和监督责任这个“牛鼻子”，明确提出驻在单位党委（党组）在全面从严治党中承担主体责任，负责本部门党风廉政建设日常工作，支持派驻机构开展工作；派驻机构则承担监督责任，主要职责是监督执纪问责。派驻要按照“三转”的要求，聚焦党风廉政建设，尤其是要聚焦领导班子，聚焦“一把手”，聚焦中管干部和司局级干部，聚焦主体责任，聚焦作风建设，聚焦政治纪律和政治规矩，聚焦干部选任，聚焦民主集中制，运用好监督执纪的“四种形态”开展监督执纪问责，让铁规发力，切实唤醒党员的党章党规意识，忠实履行好党章赋予的职责。通过制度建设，让派驻机构既要“跳出来”，又要“钻进去”，既体现“派”的权威，又发挥好“驻”的优势。

当然，派驻监督改革是一个动态的、复杂的过程，它涉及各方面的利益关系，不可能一蹴而就。派驻制度改革应与其他监督制度改革配套联动，只有这样，才能形成监督合力。随着实践的发展，新问题和新矛盾还会出现，还需要根据新情况提出新对策。派驻改革永远在路上。

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com