制定检察官权力清单的思考

王玄玮，云南省检察院研究室副主任，云南大学法学院硕士生导师，全国检察业务专家

2016年4月15日，最高人民检察院召开了“司法责任制改革中权力清单调研交流会”，已经制定、发布检察官权力清单的12个省、市参加了会议，对制定权力清单的相关情况进行了交流。从各省权力清单来看，大致各有特点。有的全省统一一个清单，有的省、市、县三级检察院分别制定；有的按诉讼程序进行规定，有的按业务门类进行规定；有的正面规定授权内容，有的从反面规定检察长（检察委员会）保留行使权力的事项，其余的进行概括授权；有的是规范性文件式清单，有的是图表式清单……不一而足。

云南省权力清单的主要特点

云南省制定的权力清单分十个部分，包括职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、刑事执行检察、控告检察、刑事申诉检察、民事行政检察、职务犯罪预防、案件管理、法律政策研究等十项业务，梳理归纳检察机关各类司法办案及相关职权287项。结构按照检察机关侦查、批捕、起诉、诉讼监督、业务管理的顺序排列。主要特点有：

明确了每一类业务的办案组织形式。依照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》相关规定，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，对十个业务条线的办案组织形式进行了原则性规定。职务犯罪侦查案件一般由检察官办案组承办，简单案件也可以由独任检察官承办；批捕起诉类、诉讼监督类案件一般由独任检察官承办，重大、疑难、复杂案件也可以由检察官办案组承办。控告、预防、案管、研究等四类业务，原则上不设检察官办案组，由独任检察官承办。

探索提出了不同业务条线的授權标准。我们的总体考虑是，将职务犯罪侦查案件，可能影响其他执法司法机关决定的诉讼监督案件，各类业务中的重大、疑难、复杂案件等三类案件的处理决定权保留由检察长或检察委员会行使，将一般案件的处理决定权下放员额制检察官行使，以体现突出检察官办案主体地位的改革要求。在案件管理类业务中，也根据职权配置作了一定的授权规定。

对检察长（检察委员会）和检察官两个层级的办案职权分别列举进行规定。这种规定方式的好处是比较直观，两个层级的不同办案职权一目了然，但不足之处是可能会挂一漏万，同时有的职权可能存在重复、交叉，导致执行过程中产生不同理解。另外一种方式是只列举检察长（检察委员会）的办案职权，同时规定未列举的其他权力统统授权检察官行使。这种方式的优点是不会重复、遗漏，但授权内容不够直观。我们采用分别列举的方式进行规定。

遇到的难点问题

“重大、疑难、复杂”案件的标准不好归纳。检察机关的业务构成比较复杂，各业务条线的“重大、疑难、复杂”案件判断标准不一。在征求意见时，部分业务部门提出了初步的标准，但也有一些部门没有提，他们认为上级没有相关规定，且对案件性质判断的主观性较强，目前尚不能形成比较完备、统一的意见。提出初步标准的几个部门中，有些有一定依据，如侦查监督部门主要参照2015年4月云南省检察院和云南省公安厅联合下发的《重大疑难案件公安机关听取检察机关意见工作指引》中对“重大、疑难案件”的界定；有些部门的初步标准则没有依据，归纳得还不够合理。

刑事执行检察部门的业务门类较多，授权标准不一。刑事执行检察部门是办案部门，他们办理的案件范围包括司法工作人员职务犯罪案件、减刑假释监督案件、大墙内罪犯又犯罪案件，还有刑罚执行监督和狱政监督的工作内容，分别对应侦查、捕诉、诉讼监督等不同业务门类，同一个业务条线存在多种授权标准。我们目前的处理方式是规定：“刑事执行检察业务中职务犯罪侦查类案件、批捕起诉类案件、诉讼监督类案件的办理，本部分未规定的，参照职务犯罪侦查、侦查监督、公诉业务的相关规定执行。”他们的“重大、疑难、复杂案件”范围除参照侦查监督、公诉业务的规定外，还提出了具有执检业务特点的案件，如看守所建议的羁押必要性审查案件、本院自侦部门办理的指定居所监视居住的执行监督案件等，我们在起草清单过程中也一并吸纳。

部分业务条线是否纳入权力清单存在不同认识。在征求意见过程中，一些试点院提出：控告检察业务、职务犯罪预防业务、案件管理业务、法律政策研究业务多为事务性工作，与“一线办案”的要求存在一定差距，是否应纳入权力清单还需进一步研究。我们的看法是，这四个条线都属于检察业务部门，工作内容与检察机关法律监督、司法办案关系密切，且部分业务带有办案性质，如控告部门的举报线索初核，预防部门的预防调查和检察建议，案管部门的案件质量评查，研究室的类案请示答复、司法解释和指导性案例工作等。在首批入额检察官初选工作中，这些部门都有人入额。因此，我们将这四个条线纳入权力清单，同时删去了事务性色彩浓厚的一些职权内容，使权力清单适用于司法办案的特点更加凸显。

一些办案职权的配置存在不同认识。有的是部门之间认识不一致，如“决定介入侦查引导取证”，侦查监督部门认为可以授权由检察官决定并负责处理，而公诉部门认为应当由检察长或检察委员会研究决定。有的是上下级院认识不一致，如对公诉业务中“建议追捕漏犯、排除非法证据、提起附带民事诉讼、建议二审法院改判或发回重审、提出强制医疗申请”等职权，市、区两级院都提出了授权检察官行使的意见，而省检察院公诉部门认为应由检察长或检察委员会决定。

对制定权力清单的意见建议

加强顶层设计与积极试点探索相结合。在目前试点阶段，建议最高检察院各业务厅局及时出台检察官授权指导意见，提出各业务条线的授权标准，明确权力配置的相关原则；同时各省制定本地权力清单，继续试点探索，总结试行中的经验和问题。在将来条件成熟时，建议高检院考虑出台统一的检察官权力清单，在此基础上各省再作细化规定，做到原则性与灵活性相结合。

尽快制定检察委员会议题标准。司法责任制改革的目标首先是向检察官放权，同时也要加强对检察官的监督制约，这其中检察委员会的议题标准十分关键。检委会议案范围过宽、进入门槛过低，容易成为检察官回避矛盾、推卸责任的工具；范围太窄，又不利于发挥检委会业务决策、宏观指导和监督把关的职能。合理确定检察委员会议题标准是一大难题，需要进一步研究。

进一步明确副检察长的角色与职责。在云南省首批检察官遴选过程中，各个试点院都有一名或数名副检察长暂未入额的现象。对于未入额的副检察长，新旧管理体制之间存在着一些不协调、不顺畅的情况。他们一方面要领导员额制检察官从事司法办案，同时因未入额又成为员额制检察官的“辅助人员”，角色上存在冲突，理论上也不好解释。这样的状况，给司法责任制运行带来新问题，建议进一步予以明确。

如何进一步完善司法责任制

笔者认为，应在过渡期实行新旧办案模式双轨制运行。在改革试点阶段，由于员额制检察官尚未足额遴选产生，完全按照新办案模式运行可能面临办案力量不足的問题。因此，建议在过渡期实行双轨制，即员额制检察官按照新的办案模式独立办案，根据权力清单授权范围对案件作出处理决定并承担司法责任；未入额的原有检察官则按照传统模式工作，继续实行三级审批办案。这样一来可以大大缓解人案矛盾，二来有利于调动未入额人员的积极性。

另外，在人员分类管理改革过程中适当放宽检察辅助人员的从业资格。从云南省检察队伍的实际情况来看，目前很难达到队伍中85%人员都具有法律职业资格的要求。昆明市西山区法院由于辅助人员不足，不得已而采取员额制法官抓阄的办法决定法官助理的配备。建议考虑适当放宽标准，允许少量不具备法律职业资格的检察人员进入检察官助理行列，承担司法办案中的事务性工作；同时加快建立聘用制司法雇员队伍，以解决辅助人员不足问题。

再者，建议考虑在检察技术部门适当配备检察官员额。按照目前司改方案，检察技术人员都归为检察辅助人员。但在我省试点过程中，部分单位建议检察技术部门应适当配备检察官员额。他们认为，公安机关中法医等刑侦技术部门属于主要业务部门，刑侦技术人员属于业务警察，但同样的工作在检察机关属于辅助工作，技术人员属于辅助人员，这样的一刀切不够公平合理。

最后，建议尽快建立健全配套制度和机制。目前，司法责任制改革实施办法和权力清单已经出台。按照最高检察院推进司法责任制改革的工作要求，必须有完善的案件承办确定机制、检察官业绩评价体系、统一业务应用系统和检察官惩戒委员会及其工作机制等四个方面的制度机制予以配合。省政法委也要求，要建立健全办案流程管理、案件质量评估、司法业绩考核、办案质量终身负责、错案责任追究等五项配套制度。这些制度机制对于落实权力清单、推进司法责任制同样不可或缺。

编辑：郑宾 393758162@qq.com