英国早期教育投入保障机制与成本分担

一、英国早期教育投入及成本概况

自1997年来，早期教育受到英国政府的大力支持，政府制定了一系列的政策保障每个儿童都可以获得良好的学前教育。1998年，当时的新工党政府引入了“国家儿童保育政策”（the National Childcare Strategy），旨在通过加强对学前教育的政策及资金支持为更广泛的儿童与家庭提供帮助，同时为社会提供更多的就业岗位。自1997年来，英国政府为学前教育投入了总计85亿英镑。自1998年9月起，所有4岁儿童都可以享有每周5天、每天2.5小时（总计每周12.5小时）的免费教育。当时英国政府制定目标，2002年前该政策可以惠及所有苏格兰地区的3岁儿童以及覆盖至少66%的英格兰地区的3岁儿童。2003年英国政府规定，针对3岁儿童安置问题，所有英国教育质量标准局督导下的学校、组织和个人可根据每学期实际安置的3岁儿童人数或90%的可安置人数申请免费教育时数拨款（以两项中较高金额为准）。该规定成为“90%基本线”规定（90% Floor）。尽管今天英国3岁儿童受益于免费教育时数的比例已远远超出可安置人数的90%，该规定仍然适用，以保证所有的学校、组织和个人得到充足的教育投入，保证3岁儿童的早期教育安置。2014年，英国英格兰地区所有的3岁及4岁儿童每年享有570小时（通常为每学年38周、每周15小时）的免费学前教育。这部分免费学前教育额度由政府财政拨款保障，惠及由英国教育质量标准局督导的所有公立及私立学校。部分来自低收入家庭或有特殊教育需要的2岁儿童也可以获得部分免费的早期教育。

据统计，每年两名儿童（一名学龄前，一名学龄内）的教育成本高达6000英镑。儿童保教的具体费用则因儿童的年龄段、保教机构的规模的不同而略有差异：安置一名婴儿入托的成本为每周125英镑；安置一名1岁左右幼童的成本为每周120英镑；安置2～3岁儿童入学的成本为每周110英镑，而安置一名3～5岁儿童入学的成本则为每周108英镑。由于劳动力成本与位置的关系，英国伦敦地区的早期教育成本远远高于英国其他地区。英国政府对早期教育的拨款并非直接发放给所有受英国教育质量标准局督导的学校，而是发放给地方当局，由地方当局根据各项指标发放，如学校符合部分免费教育的儿童人数、是否为低收入地区（基于免费学校午餐的领取人数）、英语为非母语的儿童比例、上一年学校成绩、地方当局对当地教育成本的估计、学生的流动性，等等。只有公立学校完全受政府资助，而大部分的私立学校和社区自办学校、游戏小组及私人儿童保育员等则通过对儿童的父母收取费用维持运营。1997年后，政府计划投入4.7亿英镑用于补贴私立及社区自办幼儿园、游戏小组，以为更多的儿童创造免费的学校教育时数。

二、英国早期教育单一资金分配方案

英国政府为保证早期教育资本投入的合理运用，于2007年制定政策，规定所有地方当局根据当地的情况制定出单一投入拨款的分配方案（Single Local Funding Formula），以保障当地所有受英国教育质量标准局监管的学校或早期教育组织中的3～4岁儿童可以获得法定的每周15小时的教育。英国政府儿童、学校与家庭部门（Department for Children，Schools and Families）指出，单一资金分配方案（Single Funding Formula）并不是指全英国实行单一的分配方案，因为英国不同地区的教育成本不同，所以单一分配方案指的是每一个地方当局都应制定出台一套符合地方实际的分配方案。制定的分配方案约从2010年9月起实行，以保障教育投入使用的公平性与透明化。

为帮助地方当局制定教育投入拨款的配比方案以保障早期教育投入的合理使用，英国政府儿童、学校与家庭部门于2008年、2009年出台了指导性文件。指导性文件规定了地方当局应明确早期教育单一资金分配方案（Early Years Single Funding Formula/EYSFF）的重要性，通过调查研究建立准确的教育成本模型，了解学校的实际需求，在2010年4月前制定与完善分配方案。指导性文件同时强调了地方当局与学校合作的重要性，学校间组织（School Forum）在方案制定中应扮演重要角色，如实交流及反馈实际的教育成本与困难，并对地方当局的调研积极配合提供意见和建议。指导性文件明确指出，学校间组织代表中除了完全来自政府保障的公立学校，还应有来自私立学校或自办组织甚至独立保育员的代表，以保障各个领域的需求得到反馈和重视。地方当局在收到指导性文件后，应立即组建由专家组成的早期教育工作小组（Early Years Working Group），设计并实施当地教育成本调研，核实并分析收集的数据，建立典型成本模型，通过其他研究方法验证模型，设计并建立投入分配方案，测评该方案的作用及影响，提出过渡时期分配政策，咨询学校间组织代表及专家对提案的意见和建议，最终于2010年4月前提出根据出台的分配方案制定的各项教育投入预算。

在此工作流程中，地方当局在政策制定与执行中扮演了最重要的角色。为规范该流程，英国政府规定地方当局在制定投入方案时应当最有效地支持政府早期教育投入在地方的分配；更灵活地支持所有受英国教育质量标准局督导的学校、组织和个人，以保障家长可以充分利用免费的教育时数；保持教育市场的多样性及可选择性；鼓励提高教育质量，并充分认识到教育质量提高与教育投入呈正相关；鼓励支持缩小不同学校学生的成绩差距，并充分认识到支持来自低收入困难家庭儿童的额外成本；保证整个流程明确、清晰、透明。

同时，英国政府规定，为保障该教育投入分配方案的高效运行，地方当局应秉持以下十条原则：一是在分配资金时，对各类不同性质的学校和组织应同等考虑以保障分配的公平性；二是在分配资金时，应保证分配过程和标准的透明化，任何不同性质的学校和组织间资金投入的差异都应当有合理的解释并进行公示；三是在分配资金时，所分配到的资金数额应基本符合成本模型，主要的成本要素应予以细致的考虑；四是在分配资金时，应对学校提出合理的要求，资金分配方案发生变动时依然应保障各类学校或组织个人的发展得到保障；五是在分配资金时，除了保证受政府资助学校的需求，应同时保证私立性质的学校、组织、个人得到应有的充分支持，并对成本、收入、公共资源等诸多因素加以考虑；六是在分配资金时，不应按学校或组织可安置的幼儿人数计算投入预算，而应按照每学期实际安置人数进行计算，以保证资金投入的准确性；七是在分配资金时，可考虑可持续性，但不应广泛适用，并应提出明确的标准；八是在分配资金时，应保证各种性质的学校、组织和个人都得到足够的资金支持以应对未来稳定的发展需要；九是在实施过渡政策时，应实施影响测评并谨慎操作；十是制定、实施政策需征求所有相关方面的意见及建议，应通过地方当局与学校间组织代表及专家合作完成。

英国政府在保障教育投入中尤其强调地方当局与学校、组织及个人合作的重要性。地方当局在制定政策时，必须保证征求当地各种性质的学校、组织及个人代表（多数为校长、经理或资深教师）的意见，保证其参与到政策制定、实施和监督的过程中。英国政府规定，地方当局需与当地早期教育从业者代表（教师、管理人员、保育员、财务人员）保持紧密、积极的合作关系；同时，应积极向各早期教育代表通报政策或分配方案的制定及实施进程，并积极与其他民间组织，如学前教育联盟（Pre-School Learning Alliance）合作，深入了解早期教育的需求。地方当局内部同时成立各个方面的工作小组（例如政策制定与财务管理工作小组），通过定期与相关的早期教育代表探讨并交流政策或分配方案的制定、实施进程，将获得的信息运用于内部合作，提高工作效率。通过内部及外部合作，地方当局可以获得足够细致、广泛的数据和信息，用以保障政府早期教育投入的高效公平应用。根据成本调研，基本的投入分配额度，应根据以下方程计算。（见表1）

由此，地方当局可根据此分配公式制定当地的教育投入预算，细化到每一所学校、组织或个人可以获得的政府财政拨款。值得注意的是，为改善贫困家庭儿童的教育机会和质量，地方当局在制定预算的时候应当特别注明该地区或学校贫困家庭儿童的比例（根据领取免费午餐的儿童人数及当地平均收入水平），以保证特别拨款。

2012年3月起，英国政府决定对早期教育分配体制进行进一步改革。虽然地方单一的分配方案照顾到所有各种性质的学校、组织和个人，但操作比较复杂。2012年3月起的改革目的在于在全国范围内建立不同级别的教育投入分配额度，适用于不同级别和特征的学校、组织和个人，地方当局在分配教育投入的时候可以参考此分配体系，更快更简便地制定教育投入预算。由于某些地方当局仍然采用单一分配方案，所以英国政府对某些公立学校（如高投入需求地区）采用基本资金保证（Minimum Funding Guarantee/MFG）以减小预算浮动对学校、组织和个人的影响。然而，该基本资金保证不覆盖私立自办的学校、组织与个人。该改革仍在摸索进行中，英国教育部表示，希望这项改革能充分发挥早期教育投入分配方案的优势，减少其复杂程度，争取使英国早期教育投入分配更稳定、透明、高效。

（责任编辑 张慧籽）