日本收入相关型奖学金政策探析

徐涵

摘 要：2016年，日本将阶段性导入“一人一号”制度，让居民拥有统一编号的身份证，对社会保险、税务等个人信息实现一元化的统一管理。在此制度下，日本文部科学省致力于缓和差异的奖学金政策有了实现的平台与可能，计划在2018年推出更具人性化、弹性化的收入相关型奖学金政策。文章通过深入分析“一人一号”制度与收入相关型奖学金政策出台的背景、政策理念、政策设计和面临的问题，以期为我国改革与完善国家助学贷款制度提供有益的借鉴。

关键词：日本“一人一号”制度；收入相关型无利息奖学金；收入相关型奖学金

国家助学贷款在高等教育领域扮演着至关重要的角色，是促进本国高等教育均衡发展、保障机会均等的重要举措。21世纪以来，日本的贷予性奖学金①政策发生了新的变化，为缓解愈发严重的毕业生还贷压力、提高贷款回收效率，2012年首次尝试了“收入相关型无利息奖学金”，使奖学金还贷模式发生了质的改变，是其尝试从“抵押贷款模式”逐步转向“收入相关贷款模式”②的重要实践，而新一轮的奖学金政策改革将在全新导入的“一人一号”（My Number）制度的契机下发生更为深刻的变化。

一、日本“一人一号”制度的提出及其相关政策理念

（一）“一人一号”制度提出背景

1.导入国民番号制度的现实需要

国民番号制度相当于我国的居民身份证制度。在此制度提出以前，日本居民虽然有各种证件，如员工证、学生证、保险证等，但唯独没有全国统一的有法律意义的身份证，能进行个人身份证明的最常用证件则是图章印鉴和健康保险证。而现代都市生活的节奏越来越快，现行的身份证明的低效现状已经不能满足现实所需。2008年，日本民主党在《民主党税制改革行动计划——构建“公平·透明·理解”》中提出：为构筑更健康、更高效的社会保障环境，需要准确把握体制内部数据，导入番号制度是非常必要的[1]。2009年，日本自民党与公明党在提交的《2009年度税制修订大纲》中再次呼吁政府召开纳税者番号相关讨论会，导入纳税者番号制度。[2]

2.国家IT战略改革的进程需要

2007年，日本国家IT战略部的新时代电子行政服务计划推动小组在“日本IT政策改革一揽子计划”与“IT政策改革重点计划”的基础上首次提出将“行政电子服务设计”作为今后工作的重点改革项目[3]；2010年，国家IT战略部在《新信息通信技术战略》中提出：我们将在确保个人信息账号安全的前提下，形成与各省、市以及地方政府互通有无的行政制度电子化系统，并初步决定将于2013年导入国民ID制度。[4]

（二）“一人一号”制度导入过程及相关政策理念

2010年2月至5月，日本内阁机关国家战略室召开了“社会保障·税收番号制度相关讨论会”，该讨论会以上述纳税者番号制度与IT战略讨论成果为基础，确定了番号法的基本方向。2013年5月24日，日本第183次国会通过了《行政手续办理之号码识别利用相关法（番号法）》，使“一人一号”制度从法律上得到了强有力的保障。日本政府于2015年10月下达通知：凡持日本居住证的公民，均需办理“一人一号”登记录入与申请手续。申请审查通过后将获取一张My Number卡，自动生成的12位卡号具有唯一性，可用于居民的身份证明，并将于2016年1月正式投入使用。信息终端的配套服务将于2017年1月完成，届时，居民可以直接通过网络手段，自由查阅相关行政手续办理记录以及详尽的个人信息。

“一人一号”制度的导入，主要有以下三个优势。第一，提高行政效率。该制度导入能大大缩减行政部门处理日常事务的时间，使高效率核对信息资料、高效率完成登记录入等工作成为可能，避免不必要的重复劳动，节省办公资源。第二，便利居民。居民到相关行政部门办理手续时不再需要填写繁琐的文书类资料，减轻了居民负担。另外，居民还可以直接通过网络第一时间掌握自己所需办理事务的相关进程，并及时接收到行政部门所发送的各项通知。第三，实现社会公平公正。政府将更容易掌握个人所得、行政部门处理事务的完成度等情况，能有效避免行政漏洞，及时为有困难的民众提供支援与详尽的帮扶方案。

具体说来，“一人一号”制度主要服务于三大领域：一是社会保障，包括对国民养老金、雇佣保险、医疗保险、社会福利、各类生活保障等的资格确认、资金交付与发放；二是税收，包括居民向税务局提出的确定款目申报书、相关调查书的登记，以及税务局的内部事务的处理等；三是灾害应急，包括对受灾地区援助资金的分配与发放，对受灾地区居民生活再建设的援助金计划与安排等。另外，还包括大学生勤工俭学的相关手续办理，学校奖学金的申请与返还；家庭主妇兼职临时工的相关手续办理；儿童申请福利，以及为儿童接种疫苗的相关手续办理等。[5]

二、日本收入相关型奖学金政策

（一）政策出台背景

1.日本大学生家庭经济和毕业生就业现状

第一，高等教育给家庭带来的负担越来越沉重。近年来，日本经济发展较为迟缓，在整个社会经济发展缓慢的背景下，日本家庭收入正逐渐减少，而上大学的成本却不断攀升。日本总务省官网数据显示，从2000年到2012年期间，日本家庭（两人以上的家庭）平均月收入由56.3万日元下降到53.6万日元；而日本国立大学的学费从47.9万日元涨到53.6万日元，私立大学的学费从79.0万日元涨到85.9万日元[6]。2014年，日本东京地区私立大学教职员组织联合会发表的《私立大学新生的家庭经济负担调查报告书》数据显示：从2008年到2014年，对入学的费用支出感到“负担重”的家庭均占到9成以上[7]。而高等教育开支的压力感不仅普遍存在于低收入家庭中，中等收入家庭也逐渐对教育的支出感到负担沉重。[8]

第二，大学生源结构单一。尽管日本高等教育的普及率和入学率名列世界前茅，但高入学率并没有和大学生生源的多样化成正比。政府层面也期望能有更多的社会人士回到大学深造、提高自身竞争力，为社会创造出更有价值的财富。然而，据2009年OECD的相关调查数据，各国年龄在25岁以上的大学入学者比例平均为20%，而日本仅有2%的社会人士进入高等教育机构学习。[9]

第三，大学生毕业后的就业情况不容乐观。经济的不景气带给毕业生巨大的就业压力，日本总务省《2007年就业结构基本调查》显示，在15～34岁的社会人士中，非正规雇佣人数达416万人（约占总就业人数的26%）。而大学毕业后，30～50岁的已工作者年收入在300万日元以下的占到总人数的1/3。[10]

2.收入相关型无利息奖学金政策的出台

日本奖学金为贷予性奖学金，共分为两大类型：一类是无利息奖学金（毕业后只需偿还本金），一类是有利息奖学金（毕业后需要偿还本金和利息）。无利息奖学金的申请很看重学生成绩，要求绩点3.5以上才有资格申请，家庭收入也是考量之一，根据不同的家庭收入、大学类型等，申请到的奖学金额度也不同；而有利息奖学金的申请对成绩要求没有那么严格，家庭收入的考量也更宽松。

2012年，日本JASSO学生支援机构③出台了收入相关型无利息奖学金政策，并将此类型奖学金归入无息奖学金中，成为其重要组成部分。目的是让家庭贫困的学生能安心上大学、完成学业，避免贫困学生因完成学业后需面临的还贷压力而放弃上大学的机会，或因在就读大学时考虑到还款压力而中途放弃学业的情况。为了提高贷予性奖学金回收率，将学生偿还奖学金的还款时间与学生毕业后个人收入挂钩，对于毕业后年收入未满300万日元的学生，可以延缓还贷时间，直至年收入满300万日元后才开始按月偿还本金。

在该奖学金出台前的无利息奖学金需要学生毕业后便开始还款，缓冲期为6个月，对于经济特别困难的学生，也可以根据其年收入情况而延缓还款时间，但最长不得超过10年。新出台的收入相关型无利息奖学金则没有设置还款年限，并与个人所得直接挂钩，设定还款的年收入下限（300万日元），更加人性化地考虑到了贫困学生的实际情况。

在满足无利息奖学金申请条件的前提下，只需符合学生家庭年收入不满300万日元（税前）便具有收入相关型无息奖学金的申请资格。享受的资助额度与无利息奖学金一样，覆盖面涉及日本大学、短期大学、高等专科学校以及专修学校。与无利息奖学金不同的是，收入相关型无利息奖学金不向研究生开放，且还款方式有所变化。新的收入相关型无利息奖学金出台后，取得了一定的成效：2011年获得无利息奖学金总人数为36万人，2012年为38万人，2013年为43万人，2012年政策出台后无利息奖学金申请人数增幅8%。[11]

（二）“一人一号”制度下收入相关型奖学金政策的设计

2012年，JASSO出台的收入相关型无利息奖学金政策虽然取得了一定成效，但也受到社会各界的质疑。按现行的收入相关型无利息奖学金制度规定，对于年收入刚好停留在300万日元左右的毕业生来说仍然存在不小压力，因为年收入一旦超过300万日元，哪怕只超过1日元也要按规定每月偿还1万～3万日元。[12]

2013年，日本文部科学省以“一人一号”制度的导入为前提，开始改革现行的收入相关型无利息奖学金，计划在2018年推出应用覆盖面更广、更为缓和的收入相关型奖学金政策。2013年，日本国会发布了收入相关型奖学金政策相关法律；2014年，开始着手构想与设定能与“一人一号”挂钩的子系统，以及相关政策的制度设计；2015年，向各大高校发文通知，宣传相关政策理念，继续规划奖学金政策的系统基础与系统开发，10月开始进行综合运用测试；2016年，预启用奖学金政策，解决系统研发的细节问题，并试行系统；2017年，计划与“一人一号”同步实现信息终端的运用；2018年，正式开始在全国范围内实行该政策[13]。收入相关型奖学金政策将渗入到两大类型奖学金（无利息奖学金和有利息奖学金）的还贷进程，实现更加弹性化的联动返还型贷款制度，初步的构想方案如下：对有相关需要的学生开放申请名额；申请通过后，JASSO将通过“一人一号”系统获取还贷者的个人收入信息；JASSO将根据今后还贷者的个人收入所得调整并确定每月需要偿还的金额，并通知还贷者；确定好月返还额后，将实现直接从还贷者的银行账户中扣取相应金额[14]。与现行的收入相关型无利息奖学金相比，新政策有较大改进，规制更严谨，也更人性化，更加有助于贷款的回收。具体来说，现行的收入相关型无利息奖学金（图1左）要求毕业者在年收入达到300万日元后便开始每月返还固定的一笔费用，直至本金偿还结清，而这笔固定费用对于收入刚刚超过300万日元的工薪者来说是不小的一笔开支；“一人一号”制度下的新型收入相关型奖学金（图1右）则是根据个人收入情况来决定每月返还额度，随着收入的增加，返还额才会相应增加。[15]

（三）面临问题

新政策的出台同时也伴随着一系列问题的出现。

第一，关于奖学金的对象问题。若将该政策也应用到有利息类奖学金中，惠及所有奖学金申请者，将利于整体掌控奖学金的回收情况，缓解滞纳拖欠的情况，同时也能让两类奖学金得到公平对待。但另一方面，由于有利息类奖学金占比较大，其资金来源主要有日本政府的财政拨款（占总额的40%）、大学生贷款的偿还额、向其他机构的借贷和部分民间资助。如果在有息贷款类奖学金中导入该政策，可以预见返还金总额会减少，则会影响到奖学金来源的稳定性。

第二，关于个人收入还款临界值的设定问题。设定固定的还款收入临界值，创设稳定的还贷政策，可以消除还贷者不安定的心理因素。而一旦设定好还款收入临界值后，可以预见将出现很多刚毕业者由于收入未达到临界值，可能会在很长一段时间处于零还贷状态，这样势必会影响到JASSO奖学金事业的存续，因此必须考虑财政重组、财政措施变更等问题。不排除会使处于该政策下的毕业生产生依赖的心理，为逃避或拖延还款而在临界值上动脑筋。

第三，关于免除继续还贷责任的问题。国外对于收入相关型奖学金的通常的做法是对经过20～25年仍未还清贷款者将免除其还贷责任。例如，英国对经过25年或到50岁时（不论何时借贷）仍未还清所欠贷款，但一直履行还贷责任的助学金借贷者，可免除其还贷责任。这样的做法能避免在无力偿还者身上耗费不必要的回收成本，但此举措的设定很难甄别个别利用该政策的极端行为，不能排除存在违背道义而逃避还款的可能。

三、日本收入相关型奖学金还贷机制对我国的启示

我国自从实行高校扩招以来，高等教育收费制改革逐步深入，教育成本分担机制中的学生资助政策也有所改革，其中包括国家助学金贷款政策。而贷予性奖学金实施的成功与否的关键之一是其资金回收机制，它是该资助方案的命脉，资金的充裕程度和学生申请比例的高低都系于此。从此次日本贷予性奖学金政策的新改革中，可以看出其还贷模式发生了质的变化，愈加倾向于和个人收入挂钩的弹性化还贷取向，为高收入的毕业生提供了快速还贷的途径，为低收入的毕业生提供了安全网。这一系列的尝试对我国助学金还贷提供了很好的参考模式和有益借鉴。

（一）设定合理的分期还款额度

学界存在着这样的声音：随着奖学金“市场”的扩大，学生的未来债务也随之增加，有可能产生“奖学金名义下的贫困经济”[16]。而与固定分期还款的方式相比，按收入比例还款方式对学生产生的心理压力较小，还能有效缓解拖欠还款的情况。日本现行的收入相关型无利息奖学金制度不能算真正意义上严谨规制的制度，该制度最大的瓶颈在于固定的分期还款模式，因而新的收入相关型奖学金政策导入更弹性化地与个人收入所得挂钩，突破了僵化的局面，给予毕业生进入社会后足够的缓冲期。目前，我国助学金贷款覆盖人群多来自贫困家庭，特别是农村地区，2014年中国社科院发布的《社会蓝皮书》中指出：毕业2个月后，城市出身的高校毕业生失业率为12%，而农村出身的高校毕业生失业率高达30.5%[17]。这成为部分大学生面对助学贷款无法正常还款的重要根源之一，如果能从改善还款途径入手，导入弹性化的还款制度，对加强社会公平公正也有重要意义。

（二）建立可靠有效的资金回收机构

日本有独立的法人机构全权负责经营、管理奖学金的投入、分配与回收等工作，即JASSO学生支援机构。其优势在于不受行政或利益冲突的干预，可按照社会的真正需求和经济运作的相关规律来独立管理奖学金事务，其效率更高、针对性更强。我国中央政府和各省、地区政府虽然设有专门的学生贷款管理中心，但实质上仅是一个管理与协调机构，具体负责贷款资格审查、发放、回收的是学校与经办银行。这样容易导致责任过于分散，学生贷款回收效率较低。鉴于日本的经验，我国可以考虑建立全国性的学生贷款管理机构，并利用现代网络管理技术将数据处理化繁为简。目前，我国高校学生申请助学贷款的手续十分繁杂，需要在原籍开证明，通过学校申请后，还需到学校所在派出所开具证明等。

（三）制定可行的制度保障

要进行合理分期还款，必须要精确掌握公民的个人收入信息，这就需要相应的制度保障。日本“一人一号”制度的导入，实现了税收、个人收入等监管透明化，为收入相关型奖学金政策的实施提供了强有力的制度保障，同时让收入相关型奖学金有了实践的可能性。大学生资助政策研究的权威学者张民选教授认为，我国最为理想和可能的是通过社会保险部门回收贷学金[18]。笔者认为从中国社会保障制度改革的趋势和进展看，未来的贷学金回收管理甚至部分基金的来源都应该争取与社会保险联系在一起，可以通过养老保险或者医疗保险来实施。而与社会福利挂靠需要强有力的制度推行与保障，人民最为关心的可能是个人信息安全问题，应在保障个人隐私与信息安全的前提下提出切实可行的制度来解决与相关福利部门的对接难题，并出台相关法律保护制度的推行与实施。总之，我们还需要通过多方努力构建一个适合中国国情的、适应中国教育发展需要和学生实际需要的教育金融服务框架体系。

注释：

①日本奖学金概念与我国的奖学金概念不同，属于贷予性奖学金，相当于我国的国家助学贷款。

②“抵押贷款模式”与“收入相关贷款模式”由助学贷款研究方面的权威专家伍德霍尔（Woodhall）和齐德曼（Ziderman）提出，抵押贷款模式要求学生在特定期限内偿还一定数额，通常以月为单位；收入相关贷款模式则是将偿还额数与收入相联系，并在此基础上执行还贷责任。

③JASSO学生支援机构隶属于日本文部科学省，其前身为日本育英会，于2004年改组为现在的学生支援机构，是日本助学贷款实施的重要组织机构。

参考文献：

[1]民主党.民主党税制抜本改革アクションプログラム[EB/OL].http：//www1.dpj.or.jp/news/？num=14851，2008-12-24.

[2]内閣府.納税者番号制度[EB/OL].http：//www.cao.go.jp/zeicho/tosin/pdf/zeichof14.pdf# search='%E8%B3%87%E6%96%99+%E7%B4%8D%E7%A8%8E%E8%80%85%E6%99%A9%E5%BE%8C%E5%88%B6%E5%BA%A6'，2013-06-03.

[3]首相官邸.IT戦略本部.新改革政策パッケージ[EB/OL].http：//www，kantei，go，jp/jp/singi/it2/kettei/070405honbun.pdf，2013-06-03.

[4]首相官邸.高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部.新たな情報通信技術戦略[EB/OL].http：//www，kantei，go，jp/jp/singi/it2/100511honbun.pdf，2013-06-03.

[5]政府広報オンライン.特集：社会保障·税番号制度<マイナンバー>[EB/OL].http：//www.gov-online.go.jp/tokusyu/mynumber/point/，2015-10-05.

[6][8][9][10]学生への経済的支援のあり方に関する検討会.学生への経済的支援のあり方について（中間まとめ）[R].文部科学省，2013：1-6.

[7]東京地区私立大学教職員組合連合.私立大学新入生の家計負担調査[R].東京地区私立大学教職員組合連合，2015：13.

[11]日本学生支援機構.次期中期計画に向けたJASSO事業の取組みと今後の展開[R].政策企画委員会，2014：4-5.

[12]Benesse教育情報サイト.「マイナンバー」導入が奨学金返済に及ぼす影響とは[EB/OL].http：//benesse.jp/news/kyouiku/trend/20150616120059.html，2015-06-06.

[13]文部科学省.資料1 柔軟な「所得連動返還型奨学金制度」の主な論点について[EB/OL]. http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/057/attach/1348187.htm， 2015-07-29.

[14]学生への経済的支援のあり方に関する検討会.柔軟な「所得連動返還型奨学金」の制度について[R].文部科学省，2013：1.

[15]文部科学省. 学生への経済的支援の在り方に関する検討会（第11回） 配付資料[EB/OL]. http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chousa/koutou/057/gijiroku/1348186.htm， 2015-07-29.

[16]岡村稔.奨学金はどこへ行く[J].現代思想，2012，40（4）：5.

[17]李培林，陈光金，张翼.社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测[M].社会科学文献出版社，2013：197.

[18]张民选，李荣安.高等教育机会均等与大学生资助政策变迁及新的挑战[J].上海高教研究，1997（12）：32.

编辑 吕伊雯