正确处理政府与市场关系 确保江苏经济持续健康发展

徐康宁 冯伟

十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。正确处理好市场与政府之间的关系，对于确保江苏经济持续健康发展至关重要。

一、江苏经济发展过程中政府与市场关系的基本特点

“强政府”痕迹明显。多少年来，外界对江苏经济运行和宏观调控的特征常常以“强政府”加以概括；很长时间内，江苏官方文件也经常提到要发挥“强政府+强市场”的叠加优势，对“强政府”的特征做了自我肯定。江苏“强政府”的特征主要表现为：一是在经济发展中强烈体现了快于全国、好于周边的政府意志，江苏在发展的目标上一般都比其他省份定的要高一些、好一些，并在实践中力推这些目标的早日实现。二是在政府调控经济所使用的手段上，往往力度更大、措施更强，政府动员经济资源的能力更强，动员经济资源的规模更大。三是政府集中的资源相对更多，投向体现政府意志的领域也更为明确，从基础设施到开发区，再到城市建设。四是国有经济比重较大，政府对国有经济的掌控力强，对经济运行有很强的影响力和渗透力。“强政府”本身并无优劣之分，但若放入到政府与市场的特定关系之中，其功能也容易在一定程度上模糊政府与市场本应界定的清晰关系。从政府集中资源和国有经济比重的有关数据看，江苏还是有必要进一步弱化“强政府”色彩的。据统计，2012年江苏一般性预算财政支出为7027.67亿元，占GDP的13%，这个占比要高于浙江、广东和山东，这至少说明江苏政府集中的财力相对多于其他经济发达省份；从非国有经济企业职工占全体职工比重看，江苏的数据明显低于浙江和上海，说明国有经济规模仍然偏大，仍会阻碍市场活力。

产业规划政府意识强。长期以来，政府习惯于强化产业发展，通过编制产业发展规划，确立未来几年的产业主导方向，制定若干个或一批产业作为发展的支柱性产业。但实践证明，政府的产业规划几乎都是无效的，如果有一两个产业真的如愿达到了政府规划的目标，往往是以牺牲市场效率为代价的，这时候，“政府失灵”大于“市场失灵”。一般情况下，哪些产业会被市场所接受，会发展到什么规模、什么层次，在发展过程中会遇到什么样的机遇和风险，没有人能预见到，甚至市场自身也预见不到，自然政府也无法预见，所以凭政府自我感觉编制出来的产业发展规划，其结果往往事与愿违，大部分经市场检验发展起来的产业，和当初的产业规划可谓大相径庭。许多政府一厢情愿扶持发展的产业，很可能被市场所淘汰，或者面临严重过剩的尴尬局面；还有许多政府并未聚焦的产业，后来的发展却是风生水起。政府之所以习惯在中长期规划中看重产业规划，主要还是有政府主导经济的意志，希望通过几个关键“抓手”，即产业及产业发展规划，来迅速推动经济发展。这是本末倒置的做法，应当适当淡化对产业发展的规划。

二、推进江苏正确处理政府与市场关系的几点建议

厘清政府职能边界，廓清政府干预范围。正确处理好政府与市场的关系，核心在于厘清政府发挥作用的边界。在市场经济中，政府作用的经济边界范围应主要确定在以下几个方面：一是市场机制作用不到或缺乏效率的地方，如公益性建设、没有足够经济效益的公共产品建设、生态保护等。二是市场容易失灵的地方，如环境污染、市场垄断、产能过剩等。三是自由竞争无法保护且有必要保护的产业或相关产业的地方，如对农业、幼稚型高新技术产业、体现文化精神的产业、中小企业或小微企业的政府保护和扶持等。四是代表国家意志和重大发展战略目标的经济活动，单纯市场行为难以满足上述目标的地方，如国防经济建设、重大基础设施建设、区域发展平衡、消除贫困等。五是代表国家利益争取更多国际市场空间、企业能力不足以到达的地方，如国际重大经济合同签订、促进出口、推销本国关键技术和产品，扶持本国企业开展国际业务等。六是涉及国家未来竞争能力、单凭市场机制难以形成规模的重大经济活动的地方，如信息网络与安全、事关经济全局的关键产业、重大产业整合等。

减少行政审批事项，优化政府职能结构。虽然江苏在“十二五”前两年已取消和下放422项行政审批事项，2013年又取消和下放154项，但要正确处理好政府和市场的内在关系，突出市场配置资源的决定性作用，还要继续减少投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可，以及改革工商登记制度、改革社会组织管理制度等；要把集中清理精简与长效规范监管结合起来，按照“谁审批、谁负责”的原则，建立违法设定或实施行政审批责任追究制度，定期评价，动态清理。同时，在投资项目审批领域，应简化投资项目的报批、核准和备案等手续，重点做好环境安全评估和事后监管，实现职能转变；在社会事业领域，针对所涉及的金融、通信、物流、养老、非义务教育等，应减少政府对企业生产经营活动的直接干预，放宽和降低社会和私人资本进入的限制和门槛，简化审批程序，鼓励合理有序的竞争。

尊重民间市场力量，增强市场发展活力。市场经济的真谛之一在于民间不断涌现对市场的参与权和获利权，这是由市场经济的属性所决定的，也是文明国家法律所赋予的。对此，必须充分尊重民间力量的这种涌动，充分尊重市场主体地位。首先，要系统制定负面清单，全面改革准入制度。在市场准入上，实行“非禁即准”的原则，即只要不属于“禁入清单”（这个清单不应过长）的范围和领域，民间均可进入经营。其次，要打破封锁垄断，营造公平环境。江苏的市场经济水平虽走在全国前列，但也存在条块分隔导致市场碎片化以及行业保护、地区保护和行政垄断等行为。因而，为加快江苏市场经济一体化和大市场的建设进程，要对各级政府部门涉及市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面清理，废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。第三，要鼓励万众创新创业，迸发市场活力。市场活力不仅来自于大型企业公司，也来自于面广量大的中小企业、小微企业和各类创业主体。政府应彻底树立服务型政府的意识，梳理和改革各种规章制度，为具有知识产权者、一技之长者乃至普通百姓创新创业服务，形成一种万众乐于创新创业的社会环境，让市场活力深入到社会的每一个角落。

还原市场调节能力，形成资源配置主体。正确处理好政府与市场的关系，必须还原市场自有的供需调节能力。一是除特殊商品外，政府不再干预价格和市场需求。很长一段时间以来，政府经常出于宏观调控的目的，直接干预市场的价格制定和供需关系，不仅降低了市场效率，而且为权力寻租留出了空间。最典型的例证就是过去几年政府频繁调控房地产市场，直接干预价格形成和供需关系，结果不仅事与愿违，而且严重扭曲了市场关系，导致资源的巨大浪费。二是除特殊产业外，政府不再替代市场调节结构。当前，江苏省产业结构最大的症结在于各地产业结构雷同和低水平传统产业尾大不掉，其始作俑者往往也是政府。市场对产业结构有自我调节功能，对此政府应该主要通过财政政策和货币政策，引导市场力量朝合理的方向调节产业结构，而不是政府直接出面去人为塑造新的产业结构。三是除特殊要素外，政府不再自行动员生产要素。生产要素是市场经济的基本细胞，是组织生产的必备条件。在市场经济条件下，动员生产要素的力量应该是市场本身，应通过市场机制把生产要素调动和利用起来。对此，除了特殊要素以及用于特殊领域外，政府不应直接动员生产要素，也不应通过代表自己意志的国有企业动员生产要素，应该确立由市场去调动生产要素的主体地位。即便是必须体现政府意志的生产建设项目，也应该引入社会资本，通过市场的办法集中生产要素。

完善市场运营体系，发挥市场作用机制。首先，要平等对待不同竞争主体，建立公平开放的市场规则。市场经济正常运行的一个重要基础，就在于要有一整套公平开放透明的市场规则。建立这样一套市场规则，是政府参与市场经济活动、更好发挥政府作用的重要方面，也是政府加强自我监督、消除权力寻租空间的一个必做功课。其次，要加快要素市场建设，完善市场体系。在要素市场中，尤其要加快推进土地市场和企业家市场的建设。没有真正意义上的土地市场，或者说不积极推进现行土地市场的改革，生产要素的构成就不尽完整，土地的自身商品属性就难以体现，土地确权就不能真正做到位，市场经济中的要素环节就少了一环。同样，作为职业化的经理人，企业家本是人力资本积累的产物，其进退应由市场来选择，其价值应由市场来决定。然而，长期以来国有企业的经理人才被高度行政化处理了，这类人才的选用被封闭在一个小圈子内，已经脱离了市场机制，严重缺乏市场活力，现在是还市场机制选拔职业经理人的时候了。第三，要健全优胜劣汰的市场化进退机制。无论是商品，还是经营人才，或还是产业，其出生应由市场来催生，其退出也应由市场来淘汰。就像若干年前由美国苹果公司推出智能手机一样，在市场机制作用下引起全球众多企业跟进，很快就形成一个巨大的全球性产业，而那些曾经辉煌一时但不能跟上智能手机步伐的老牌企业，很自然地被市场所淘汰。

（作者单位：东南大学）

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华