完善全口径预算审查

李步鸣 王大捷

现代预算制度是国家治理體系和治理能力现代化的重要制度组成。预算法治化，是全面落实依法治国的突破口，也是推进国家治理体系现代化的主阵地。本期《前沿视点》栏目，围绕地方人大如何贯彻落实监督法、预算法，完善预算审查制度和机制、推进公共财政和预算民主法治建设等问题进行探讨。

预算不全 公开不够

党的十八届三中全会决定指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。近些年来，浙江省各级人大及其常委会在贯彻落实监督法、预算法等相关法律法规方面积累了哪些经验。

第一，审查制度逐步健全。浙江省人大常委会于2007年出台了《省级预算审查监督条例》，各地市纷纷出台市级预算审查监督条例或决定，部分地市还出台政府投资项目监督办法、部门预算审查监督办法。

第二，审查范围逐步扩大。不断完善对一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算的审查监督，探索对部门预算、政府投资项目的实质性审查，并开展政府性债务、财政专项资金使用管理情况调研，强化对全口径预算的审查监督。

第三，审查实效逐步增强。积极创新监督手段，加强预算工委机构建设，强化部门预算、政府投资预算的审查监督，探索建立市人大常委会审议表决机制，并通过人民恳谈、听证会等方式，扩大公众参与，强化了预算审查效果。

第四，审计监督和绩效监督逐步强化。注重发挥审计部门作用，开展对重点部门、专项资金、投资项目的审计监督，督促审计发现问题的整改，促进财政规范化建设。深化绩效监督，推进预算编制绩效目标申报、绩效评价等工作，不断提高财政资金使用效益。第五，预算公开逐步推进。根据政府信息公开要求，提交各级人代会审查批准的“四大预算”、部门预算、决算和“三公”经费都已经在相关媒体上进行公开。

不可否认，由于各方面的原因，人大审查批准政府财政预算“走过场”、“走形式”的问题和弊端在一些地方依然存在。您认为，目前地方人大全口径预算审查监督存在哪些问题。

一是预算编制体系仍不健全。根据新预算法规定，各级政府的全部收入和支出都要纳入预算，并确立了“四大预算”体系。但是国有经营资本预算编制内容过于简单，只有国有企业当年上交利润及安排使用情况，并不能反映国有企业经营情况。部门预算资金来源中还有专户资金、上年结转资金，这些资金并未纳入“四大预算”。此外，转移支付预算、政府性债务计划尚未编制，与全口径预算要求相比仍有较大差距。

二是预算审查机制仍不完善。从预算审查的实践来看，人大及其常委会并没有分项审查批准的法律授权，实际上只能就整体预算草案的同意与否行使审批权，即使预算草案局部的不合理，也只能提提意见。同时，预算法对预算被否决以后的相关措施没有规定，使得预算审批权只能是被动的同意权。财经委初审代替了代表审查，虽然也吸收部分人大代表参与初审，但代表发挥作用非常有限。人代会期间预算审查往往流于形式，人大代表即使提出关于预算调整的建议，也难以落实。

三是预算公开程度仍不透明。目前的做法是，部门预算往往只在部门各自的门户网站公开，公开的预算趋向碎片化，并且公开的部门预算是根据财政部门的统一格式编制，公开内容比较粗，不利于吸引社会公众的关注。

四是公众参与程度仍待提高。各级人大常委会在预算审查中虽然积极吸引公众参与，但公众参与预算协商的平台仍然不够多样，特别是网络手段的运用较少。

配套制度要跟进

“十年磨一剑”的新预算法已经于2015年1月1日开始实施，意味着我国预算制度向着公开、透明、民主迈进了一大步。目前，为了更好地推进新预算法的落实，建立健全预算制度体系，您有什么建议。

制定新预算法实施条例等配套制度。首先是要出台新预算法实施条例。其次，制定相关财政管理法规与规章。根据预算法的规定，除了一般公共预算，其他预算的收支范围由财政部另行规定，一般公共预算与政府性基金预算之间界限不清晰，因此急需出台相应法规与规章，按照全部政府性收支纳入预算的要求，对其他预算收支范围进行明确。制定出台转移支付和政府性债务管理等相关制度，确保各级政府能编制符合要求的转移支付预算和政府性债务计划，并将政府性债务收入和支出纳入预算管理。再则，完善部门预算、政府投资预算等专项法规与规章。各级财政部门编制“四大预算”的时间、要求、资金范围、格式、审批程序都不一样，急需进行统一规定，提高预算的科学性和合理性，为公开接受监督奠定基础。

预算监督是人大监督的“牛鼻子”，如何进一步完善人大预算监督制度，提高预算监督实效。

一要完善预算审查监督办法。针对预算审查的各个环节，要进一步完善审查程序，扩大人大代表和社会公众的预算参与度，让预算安排更加反映民意。考虑到实际情况，不可能对预算进行大规模深入审查，探索在初审阶段由地方人大常委会对部门预算、投资预算进行审议表决，表决通过的部门预算、投资预算才能提交本级人代会，促进初审权的落实。

二要完善人民代表大会议事规则。人代会期间，要建立预算修正案制度，让人大代表通过一定方式对预算草案提出关于局部修正的议案，并列入大会议程。在表决环节，要建立预算否决之后的补救措施，使得否决预算成为可能。

三要制定部门预算等专项审查监督制度。新预算法规定，省级以下各级政府预算在人代会召开前30日提交人大常委会进行初审，但从实践来看，对部门预算审查需要更长的时间，需要推动财政部门更早编制部门预算，并于10月份就提交当地人大常委会，确保有足够的初审时间。因此建议地方人大常委会专门出台部门预算、政府投资预算等制度，对部门预算、投资预算编制的时间、初审、公开听证、审查意见落实、表决程序等作出明确规定，推进预算实质性审查。

公开透明 民主决策

不少人提出，预算管理法治化，除了完善的预算法律制度体系，还需要建立一整套预算审查监督的机制，来保证预算的公开透明、民主决策。对此，您有什么建议。

针对预算管理法治化的问题，我认为：

一要强化全口径的预算审查。从地方人大角度来看，为了推进实质性预算审查工作，重点要加强对部门预算、政府投资预算等配套预算的分项审查和审议表决，提出修改意见，督促落实，促进预算编制科学化、合理化。

二要强化对政府性债务和国有资产的监管。将政府性债务分类纳入预算，编制年度资产负债表，实行债务总额控制，建立预警、评估机制，优化存量负债，严控增量。加强对未安置过渡费、未付工程款、未安置拆迁房等政府或有负债的监督，做到底数要清。深化国有资本经营预算审查，深编、细编国有资本经营预算，实现从国有资本经营收益监督向国有资本经营情况监督转变，并与政府性债务、政府投资项目监督相结合，探索加强对国有资产的监管。

三要推进预算编制的细化、规范化。要求“四大预算”根据预算法的要求细化到款、项，部门预算细化到具体项目，尽量减少切块资金和预算资金的二次分配。

此外，健全部门预算预期绩效目标申报机制，让部门在申报项目经费的同时，就提出预期绩效目标，强化部门绩效预算观念。

预算看不懂，审议时间不够，专业人士不足。预算监督面临的这三只“拦路虎”，常令人大对财政预算束手无策。特别是预算审查力量不足，往往让人大对预算监督陷入“心有余而力不足”的尴尬境地。

预算审查力量必须更上，要建立全方位的审查队伍体系。

一要着力健全人大常委会全面参与预算审查的机制。要改变预算审查僅仅是财经（预算）工委责任的观念，充分发挥其他专委熟悉对口联系部门工作的优势，参与相关部门预算的审查，促进人大常委会工作监督与预算审查监督的结合，提高监督效果。建立预算审查专家委员会，吸引有预算知识或专业技术背景的专业人员参与预算初审，为人大常委会提供专业的审查意见。

二要切实发挥人大代表的主体作用。在预算初审、执行监督、绩效监督等过程中注重吸收人大代表广泛参与，发挥人大代表专业小组的优势，对预算进行审查。建立人大代表预算信息沟通机制，定期向人大代表报送预算草案、预算执行情况、决算等信息，让人大代表充分了解预算信息，保证人大代表的知情权、知政权，提高参与预算审查的积极性。

三要充分发挥审计监督和绩效监督作用。提高资金使用绩效是预算审查的最终目标，要通过决算审计和绩效评价，对预算执行情况进行综合评价，将评价结果作为人大常委会审查批准决算的重要依据；同时要将绩效评价结果应用于下一年度的预算编制，促进预算编制的不断完善。

四要广泛发动社会公众参与。积极利用预算听证会、民主恳谈会等载体，借助报纸、网络等多种媒介，充分了解民意需求，完善预算安排。

每逢年底，“突击花钱”的现象常常成为舆论批判的靶子。这其中一个重要原因就是预算不透明。对此，您是怎么看待的。

新预算法将公开透明预算的观念转变为了法律制度，这是一个重要的进展。对于地方而言，首先要认真落实依申请公开的规定，让关心预算的人民群众能深入了解预算的具体内容，推进公众监督工作。其次，推进预算公开内容的细化。除了报送人代会审查的“四大预算”要按规定公开，更为重要的是推进部门预算、专项资金和投资预算的细化公开。三是探索建立预算公开回应机制。进一步完善公众网络参与，不断健全政府预算信息公开平台，通过设立预算微信公众号、网络互通平台等方式，加强互动交流，及时回应公众呼声，形成监督合力。

另外，预算初审、预算审查批准、预算执行监督、决算审查环节要做到全过程审查。人代会期间，要恢复口头听取市政府关于年度预算草案的报告，并安排一定时间专题对预算草案进行审议，充分听取人大代表的意见。各级财经（预算）工委初审时，应按代表数量比例邀请代表参加初审会议。同时，允许人大代表通过一定方式对预算草案提出关于局部修正的议案，依法履行审查职责。要建立对部门决算的审计和绩效评价机制，财政绩效监督部门做好重点部门重点项目经费的绩效评价工作，并将审计报告和绩效评价报告提交市人大常委会，作为决算审查的依据。同时，为了强化监督刚性，可由人大常委会在审查批准财政决算草案之前，对重点部门决算进行审查批准，提高决算审查的实际效果。