坚持生态领先 推进特色发展

薛峰　戎全兵　朱华　杨正跃

近年来，江苏省镇江市坚持实施“生态领先，特色发展”，积极实践和探索生态文明建设综合改革之路，取得了显著的阶段性成效。从镇江发展的纵向视角看，生态文明的镇江实践和探索，是一次对过往发展理念、发展思路的总结，贯穿于镇江经济社会发展各方面各环节，谱写着镇江奋进的生态文明之歌。作为全省唯一的生态文明建设综合改革试点城市，从国家层面看，生态文明的镇江实践和探索，是新常态下的一种发展路径探寻，承担着为全省乃至全国作示范、探路子的历史使命。

一、转变观念，树立生态领先发展理念

生态资源是最宝贵的资源，生态优势是镇江的最大优势。从实施“绿色镇江”战略到提出“生态立市”方针，从荣获中国人居环境奖到获授牌全国第5个国家生态市，从被列入江苏省首批国家级低碳试点城市到成为江苏省首个国家海绵城市建设试点城市，从被批准为全省唯一的生态文明建设综合改革试点城市，到列为全国首批生态文明建设先行示范区……无论是在发展战略上，还是在建设成效上，镇江生态文明建设都在不断取得新的进步和突破，生态已经成为镇江最具核心竞争力和品牌影响力的发展优势。

去年12月13日，习近平总书记亲临视察江苏镇江，对镇江提出了殷切希望，尤其是在生态文明建设方面，希望镇江“继续努力，保护好生态环境、提高生态文明水平，为全国作出更大贡献”。这为镇江的发展进一步指明了方向。在当月召开的市委六届九次全会上，镇江旗帜鲜明地提出了“生态领先、特色发展”的战略定位，镇江生态文明建设的思路更趋清晰、举措更加扎实、成效更加明显。在发展理念上，深刻认识建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的重大变革，自觉地把生态文明理念贯穿到经济社会发展各个领域、各个层面；在工作布局上，牢固树立生态文明建设在经济社会发展中的战略性基础性地位，坚持优先推进，以生态彰显城市魅力，以生态吸引人气和资源，以生态促进经济社会发展；在发展目标上，推动生态文明建设走在前、当示范，体现领先水平，把镇江打造成生态标杆型城市，建成经济发达与生态宜居协调融合、山水花园与都市风貌相映生辉、人与自然和谐共生的美好家园。

二、转型提升，着力绿色低碳发展模式

（一） 坚持规划先行

编制了《镇江市生态文明建设规划》和《镇江市生态红线区域保护规划》，全市划定省、市级生态红线区域71个、总面积近860平方公里，形成刚性约束。在全省率先编制了《镇江市主体功能区规划》，将全市划分为优化开发、重点开发、适度开发和生态平衡四大区域，明确2020年将全市建设空间控制在30%以内、生态和农业空间不低于70%的国土空间管制目标。出台了《主体功能区实施意见》，从产业准入、环境准入、规划引导、财政支持、土地管理、分类考核6个方面明确了配套政策。

（二）推进低碳发展

在全国首创低碳城市建设管理云平台，对全市重点企业碳排放实施监控。在充分研究和路径分析的基础上，率先在全国提出碳排放达峰，力争2020年左右镇江城市碳排放实现峰值。在全国率先推行项目碳评估，从源头上控制高耗能、高污染、高排放项目的准入；评估结论分别用红、黄、绿灯标识，对红灯项目不予通过；对黄灯项目，强制要求采取低碳减碳技术和措施进行碳补偿，达到准入标准后方可通过；对绿灯项目，提出进一步减碳低碳的优化建议后直接通过。自2013年以来，每年都持续实施发展低碳产业、构建低碳生产模式、低碳能源等低碳“九大行动”，并将其细化分解为120多项工作。

（三）加快产业转型

大力推动产业集中集聚集约发展，既为环境减负，也为生态增值。一是建设优质园区，变“散”为“聚”。在全市规划建设了20个先进制造业特色园区、30个现代服务业集聚区和30个现代农业园区，促进企业向园区集中、产业向高端集聚。二是优化产业结构，变“低”为“高”。加快发展高技术、高效益、低消耗、低污染产业，不断提高服务业和高新技术产业的比重。2015年1—9月，服务业增加值占GDP比重45.3%，同比提高1个百分点；新兴产业销售收入占规模工业销售比重46.1%，同比提高1.8个百分点；高新技术产业产值占规模工业产值比重48.6%，保持全省第一。三是发展循环经济，变“废”为“宝”。在全省率先实现省级以上经济技术开发区园区循环化改造全覆盖。其中，镇江新区被列为首批国家级循环化改造试点，16个重点项目已建成10个；丹阳、句容、丹徒经济开发区被列为省级循环化改造试点，均完成了80%以上的建设任务。

三、全面改善，探索综合治理方式创新

（一）工业综合整治

大力开展节能减排，先后对29台发电机组（锅炉）新建脱硝工程。大力推进清洁生产，省第十批重点企业清洁生产审核工作顺利开展。与2010年相比，全市单位GDP二氧化碳排放累计下降19.08%、能耗累计下降19.8%，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量累计分别下降15.8%、20%、34.1%和18.8%，提前一年完成省政府下达的“十二五”减排任务。

（二）水环境综合治理

扎实做好重点流域水污染防治，列入国家《“十二五”长江中下游水污染防治规划》的8项工程提前完成，长江断面水质保持在II类标准；太湖水治理6大类169项重点工程加快推进，7个国控断面达标率从2009年的不足15%提升至2014年的71.4%，省政府考评得分位列流域五市第一。组织开展市区“一湖九河”水环境综合整治，累计完成河道清淤180万方、引换水近1亿方，2015年底实现“水清岸绿、鱼虾洄游、环境优美”的目标。加强集中式饮用水源地保护，征润洲取水口一级保护区实行全封闭管理，水质达标率100%。建成污水处理厂34座，城市污水处理率上升到93%。

（三）大气综合防治

突出工业污染治理、能源结构调整、机动车尾气防治和扬尘控制4个重点，全面实施268项治理工程以及燃煤锅炉、老旧车辆淘汰2个专项工程。截止到2015年9月底，全市PM2.5年均浓度较2014年同期下降22.1%。自2014年起，针对群众关切问题，集中财力物力，开展东部谏壁、西南韦岗“两个片区”生态环境综合整治。目前，谏壁地区完成重点整治项目93项，对部分居民实施了搬迁；西南片区关闭企业141家、治理污染企业32家，生态修复等工作扎实开展。同时，对境内235座山体采取严格的保护措施，关闭矿山企业257家、露天采石宕口431个，“矿山复绿”走在全国前列。

（四）农村环境综合整治

组织开展以“六整治、六提升”为主要目标的村庄环境整治，全市3975个自然村全部整治到位，5个国家级农村环境连片整治项目顺利完成，创成65个省级“三星级康居示范村”。狠抓农业面源污染治理，新建生态循环农业示范工程45处、规模养殖场沼气工程39处，连片农田面源氮磷流失生态拦截工程得到国家发改委和农业部的充分肯定。

四、制度创新，强化机制体制建设保障

（一） 完善组织领导机制

镇江市高度重视环境保护工作，形成了“党政一把手负总责，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，四套班子共同抓”的生态保护领导机制。市委常委会多次研究生态工作；近两年，市人大、市政协提出涉及生态环保方面的建议和提案共50多件，市人大2015年还对全市新《环保法》贯彻落实情况进行了执法检查。制定出台《关于推进生态文明建设综合改革的实施意见》、《镇江市生态文明建设重点任务实施方案》、以及法治保障、工作纪律保障、问责办法等系列文件，为生态文明建设顺利推进提供了组织保障。

（二）完善考核评价体系

一是变革政府绩效考评指标，将资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展总体规划和考核评价体系。2011年涉及环境保护的指标有3个分别是GDP综合能耗下降、二氧化碳排放消减、主要污染物排放。到2015年，生态文明类指标成为指标体系五大类中的单独一类，指标数量也大幅增加到10项。二是建立生态文明建设目标责任考核机制。整合各种干部政绩考核制度和评价标准，加大生态文明建设的考核比重，把生态文明建设工作实绩作为综合考核的重要内容，各地各相关部门的工作完成情况作为年度考核的“一票否决”指标，年底依据考核结果对责任单位和人员进行奖惩。三是建立社会评价体系。充分发挥人大、政协及各社会组织的监督作用，定期向人大、政协和公众通报生态文明建设情况，并接受监督；扩大群众对领导干部推进生态文明建设的知情权、参与权和监督权，对涉及生态文明建设的重大规划项目和重大决策，通过听证会、论证会和社会公示等形式，接受群众评议和监督；同时努力探索借助第三方评价机构、专家专业人士等专业力量，进行专业考评，作为党委政府内部考核评价的必要补充。

（三）完善市场运作机制

一是积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，实施主要污染物排污权有偿使用和交易管理制度，积极推进排污权交易。二是建立生态补偿机制，以辖市区、乡镇（街道）作为补偿对象，实行“重点性补偿”、“基础性补偿”和“激励性补偿”三种补偿方式。专门设立生态补偿资金池，集中用于保障主体功能区建设，其中85%用于适度开发和生态平衡区域。三是建立多元化投入机制。在确保生态文明建设财政资金稳定增长的同时，积极探索建立多元化生态投入机制。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励不同经济成分和各类投资主体以多种形式参与生态环境建设、生态经济项目开发。在生态建设领域积极推进政府和社会资本合作（PPP）模式，“海绵城市”建设项目PPP模式被列入财政部试点示范项目。

五、共建共享，形成全民参与风尚机制

（一）积极培育生态文化

制定《镇江市党政领导干部生态文明培训工程实施意见》，将生态文明教育纳入各级党校、行政学院教学计划，加强对党政干部和公务员培训。在中国镇江和金山网等主流门户网站设置生态文明建设专栏，建立“美丽镇江·低碳城市”新浪机构微博，每周发送低碳手机报，每期平均覆盖和影响的受众数约8.6万人。发挥新闻媒体作用，组织开展生态文明主题宣传，营造积极的舆论导向。

（二）推行绿色生活方式

大力开展节能减排家庭社区行动，在全社会倡导勤俭节约的低碳生活。积极引导城乡居民广泛使用节能型电器、节水型设备。公交票价全省最低，投放1万多辆公共自行车，引导市民选择公共交通、非机动车交通工具出行。大力倡导绿色消费，鼓励公众选购有绿色标志的无公害食品，践行健康、节约的饮食文化，抵制高能耗、高排放产品和过度包装商品，限制一次性用品的使用。实现勤俭节约传统美德与低碳生活现代追求相结合，形成生态文明社会新风尚。

（三）大力促进公众参与

及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。健全举报、听证、舆论和公众监督等制度，构建全民参与的社会行动体系。建立环境公益诉讼制度，对污染环境、破坏生态的行为，有关组织可提起公益诉讼。在建设项目立项、实施、后评价等环节，有序增强公众参与程度。引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。

六、提升水平，不断完善合作交流机制

（一） “请进来”

和美国加州、德国GIZ、英国领事馆、瑞士环境发展合作署、清华大学、国家应对气候发展研究中心、国家能源研究所、南京擎天科技等机构建立了良好的合作关系，聘请行业专家指导市生态文明建设。2014年4月，国家发改委副主任解振华和欧盟委员会气候行动委员康妮·赫泽高一行专程来镇江调研低碳城市试点建设情况，对镇江低碳城市建设工作取得的成绩充分肯定，赫泽高女士表示：“会把镇江的低碳发展探索和对镇江的良好印象带回欧洲，与大家分享”。同年4月，“低碳中国院士专家行”走进镇江，中国工程院原副院长杜祥琬等院士专家团与镇江各界代表举行高峰对话，共商低碳发展大计。

（二）“走出去”

参加2014年全国低碳日“低碳中国行”主题活动暨第二届深圳国际低碳城论坛、两岸应对气候变化学术研讨会、企业温室气体数据管理能力建设中美联合研讨会等活动，并做主旨演讲，全面介绍了镇江建设低碳城市的经验和做法，获得专家、学者和政府官员的高度评价。作为全国第二批低碳城市建设试点的代表，2014年被国家推荐到联合国介绍低碳城市建设做法；2015年9月，应邀参加了中美气候智慧型/低碳城市峰会，推介镇江经验并与加利福尼亚州签订了有关合作协议。

（薛峰，镇江市发改委主任；戎全兵，镇江市发改委副主任；朱华，镇江市发改委综合改革处处长；杨正跃，镇江市发改委资环处处长）