云南民族地区全面小康社会建设的思考

董兆伟　李景浩　吴旭　唐亮　贾廷权

能否在2020年如期实现全面建设和建成小康社会，“十三五”时期是决战决胜阶段，贫困地区特别是边疆和少数民族地区则是主战场。

最近，中央党校中青一班（39期）四支部第六调研组一行到云南省楚雄彝族自治州进行调研学习，对民族地区全面建成小康社会问题有了更加具体的了解，有了一些新的认识。民族地区全面建成小康社会虽然已经具有坚实基础和充分条件，但也存在一些特殊困难问题，必须精准对策，决战决胜。

一、楚雄州的做法和成效

（一）突出主攻方向，经济建设成效显著

2015年楚雄市预计实现生产总值301亿元，比“十一五”末增长70.26%，“十二五”时期年增长约11.23%。人均生产总值达50406元。增长63.2%，年均增长10.3%，实现小康目标程度为88.4%。城镇居民人均可支配收入28544元，增长69.8%，年均增长11.2%实现小康目标程度为114.2%。农村居民人均可支配收入9005元，增长93.1%年均增长14.1%实现小康目标程度为36%。

（二）突出基础优先，发展条件不断完善

一是农业产业化进程加快，落实各项支农惠农资金20.05亿元，全力以赴抗旱救灾保丰收，“十二五”期间粮食产量年均保持在1.8亿公斤以上，烟农卖烟收入年均增长11.1%，大力发展高原特色产业，“十二五”末，全市预计实现农业增加值24.44亿元，比“十一五”末增加41.6%，年均增长7.2%，农业劳动双利1.5万元每人实现小康目标程度为75%。二是工业经济稳中有进，加快工业园区基础建设，楚雄工业园“一园五区”构架初步形成。“十二五”末全市规模以上工业企业达77户，预计实现工业增加值126.73亿元，增长69.2%年均增长11.1%。三是第三产业加快发展，商贸物流业稳步发展，编制完成楚雄农业现代物流产业发展规划，加强城市商业网点，专业市场规划建设，旅游业快速发展，成功创建中国旅游城市，“十二五”末预计实现旅游收入28.94亿元，增长103.8%年均增长15.3%。房地产，金融保险和中介服务健康发展，交通邮电通信业迅猛发展，互联网普及率达81.2%，实现小康目标程度为162.4%，“十二五”末预计实现第三产业增加值113.7亿元，增长66.7%，年均增长10.8%，第三产业增加值占GDP比重37.27%，实现小康目标程度为80.2%。

（三）突出民生改善，社会事业长足发展

一是教育整体水平提高，加大教育投入，落实两免一补，切实改善办学条件。教育资源配置逐步优化，教育质量全面提高，高考综合上线率达96.4%。二是卫生和计生事业健康发展，深化医疗卫生体制改革，建立覆盖城乡的基本公共卫生服务体系，疾病防控和妇幼卫生工作得到加强，慢性病综合防控示范区建设成功，“十二五”末预计人均公共卫生支出提高到40元每千人拥有执业医师3.1人实现小康目标程度为159%。三是社会保障水平不断提高，失业率为3.5%完成全面小康目标要求，新农合群众大病参保率百分之百，城镇居民和职工基本医疗保险参保人数达11.4万人，养老金社会化发放率达百分之百，全面启动城乡居民养老保险并轨工作，参保人数达23万人。四是文化广电事业繁荣发展，扎实推进国家公共文化服务体系示范区创建工作，“十二五”末文化及相关产业增加值占GDP比重达5%实现小康目标程度为百分之百。五是科技事业创新发展，楚雄经济开发区申报成为省级高新技术产业开发区。“十二五”末，研究与试验发展经费支出占GDP比重为0.274%，实现小康目标程度为29.6%，每万人发明专利拥有量1.5人。实现小康目标程度为42.9%。六是脱贫攻坚，扎实推进。派出203人18支不同扶贫工作队，以驻村开展工作，发放扶贫贴息贷款3.13亿元扶持1.28万户农户发展，减少贫困人口3.9万人。七是民生福利更加改善。“十二五”末城乡家庭人均住房面积达标率分别达61%、48%，分别实现小康目标程度为，101.27%和80%。

（四）突出优化结构，特定产业方兴未艾

一是投资总量快速增长，健全重点项目市级领导跟进，责任部门服务保障和县和现场办公会制度，切实保障了重点项目开工建设。“十二五”末预计全市规模以上固定资产投资261亿元。拉动GDP增长5.3个百分点。二是城乡建设统筹推进完善城乡规划体系，全市控制性详细规划覆盖率达90.5%，加强城乡基础设施建设，修建城市道路桥梁公园等市政基础设施项目83个，完成投资9.5亿元，完成489.5公里农村公路和176件小型病险水库除险加固，实施乡镇一水两污工程和美丽乡村示范村项目275个，城镇化基础得到夯实。乡镇总体规划率达百分之百，两个乡镇已列入全国重点镇发展。三是城市管理系持续加强加大违法建设查处力度，开展城区道路交通治堵保畅工作和数字化城市管理系统建设。实施重要景观点绿化美化亮化工程。四创工作稳步，“十二五”末预计城市成区面积达42平方公里，城镇化率达61%，比“十一五”末提高5.18个百分点，预计城镇人口比重为61%实现小康目标程度为101.27%。

（五）突出解决问题，精准扶贫威力显现

一是挂包帮全覆盖，实现省州市，县市区乡镇四级干部整体联动，全省实际共组织50.79万名干部与574万贫困人口挂上钩结成对。二是转投房全覆盖，省级领导率先垂范，各级各部门主要领导带头全面组织开展转头访工作。三是驻村工作队全覆盖。四是扶贫对象信息化动态管理全覆盖。

二、经验和启示

（一）制度优势得天独厚

云南民族地区在短短几十年内发生了翻天覆地的变化，有些民族甚至是从原始生活状态直接走向小康社会，可以说是人类社会的奇迹。这种变化只有在社会主义中国才能发生，只有在民族区域自治这样的政治制度之下才能实现。因此，民族区域自治制度是各民族经济、政治、文化的根本保障，符合中国的国情，必须始终坚持。

（二）举国机制，彰显威力

最近几年，中央针对民族地区扶贫攻坚和小康建设的实际，组织动员国家部委、中央企业、发达地区对口帮扶，从政策、项目、资金、科技等方面进行点对点的扶持。实践证明中央上述的重大举措，不仅大大加快了民族地区的发展进程，而是具体实践了先富帮后富，实现共同富裕这个社会主义的本质要求。

（三）科学谋划，责任到位

从省里到市、州，从县区到乡村，从省级领导到基层干部，云南省各级党委政府高度重视民族地区脱贫致富奔小康的伟大事业，省、州坚持制定五年规划和年度计划，县、乡、村提出实施方案，完善和坚持领导机制、工作机制和责任落实机制，以科学规划为引导，以强有力的组织为保障，上下联动、跟踪问效，层层有责、人人担当，这些都是民族地区不断加快发展的重要组织保证。

（四）扬长避短，久久见功

如何发挥优势，扬长避短，走出具有自身特色的发展路子，云南省进行了长期认真探索，积累了不少经验。享誉中外的云南文化旅游产业、生物医药产业、绿色食品产业以及能源资源产业，都是立足自身优势，坚定不移，常抓不懈的结果。因此，人无我有、人有我特、人特我优，加上咬定青山不放松、久久为功的精神，是民族地区发展的重要捷径。

（五）群众主体，动力持久

云南省通过加强基层组织建设、产业组织建设，把广大群众团结在基层组织周围，聚集在产业链上，封闭、保守、落后的意识和生产生活方式逐步改变，使各民族群众成为自我管理、自我教育的主体，投身发展产业、市场竞争的积极性和能力水平不断提升，脱贫致富的动力持续增强。

三、问题和建议

当前民族地区在全面建成小康社会道路上，还面临不少特殊的问题和困难，从认识程度和重视程度的视角看，大体可以分为两类：一类是诸如贫困面大、贫困程度深，经济总量小，自我发展能力不够，自然条件差、发展存在诸多限制，基础设施薄弱，瓶颈制约明显，产业结构不合理、转型升级困难，社会矛盾突出、维护团结稳定压力大等突出问题，对这类问题上下认识高度一致，而是正在聚集各方面的力量和资源集中攻坚解决；另一类是在解决这些突出问题过程中出现的一些新问题，特别是同党的十八届五中全会提出的新要求相比，还有一些新问题应当摆到更加突出的位置重视解决。这里重点对这些新问题作些梳理，提出些建议。

第一，实事求是地确定全面小康指标体系。全面小康不是每个地区、每个民族同时达到同一个水平；对民族地区而言，全面小康的标准最主要的是实现人均国内生产总值、城乡居民收入比2010年翻一番和基本公共服务均等化。国家有关部门应当尽快制定提出一个全面小康的指标体系。这个指标体系既要体现“全面”更要突出“重点”，既要罩住整体更要具有差异化特点。对民族地区来说，突出“重点”就是要把脱贫攻坚同全面小康有机统一起来进行安排，引导民族地区始终把补长短板、补厚薄板作为重中之重，千方百计完成解决绝对贫困的重大历史任务。从指标角度看，脱贫和全面小康不是一回事，但没有稳定脱贫就不可能有全面小康。所谓体现差异化特点，则是对公共服务均等化要有更加具体明细的指标设计，而且作为刚性指标，对中央财政、地方财政投入作出明确规定，更多地支持民族地区提升社会发育程度，稳定提高自我发展能力。

第二，深化拓展对口帮扶机制。对口帮扶政策是落实小平同志“两个大局”战略思想的具体行动，在推动民族地区发展中起到了重要作用。但是基层干部群众反映，目前的对口帮扶政策主要存在两个方面的问题：一是政策覆盖面不广，造成了民族地区之间的不平衡；二是在具体措施上统筹不够，应当而且必须进一步优化对口帮扶体制机制。一方面把全国发达地区对口帮扶、省内对口帮扶和社会帮扶力量统筹组织，统筹安排，选择全国经济实力前100位的地级市，所有中央企业、高校对口帮扶所有的民族自治州自治县，省内帮扶具体到乡，社会帮扶和志愿者帮扶具体到事具体到点，力争做到对民族地区的全覆盖。同时，对口帮扶的措施要进一步拓展，要更加精准，在继续加大资金、项目、技术支持力度的同时，应特别重视在民族特色产业与大市场对接，重视帮助民族地区人力资源开发、教育、医疗卫生等事业发展。

第三，进一步加大社会事业发展的支持力度。民族地区欠发达，说到底是社会事业发展缓慢，特别是教育落后，这种局面还没有得到根本改变。因此建议，要高度重视加大力度实施教育优先战略，切实落实好义务教育政策措施。在此基础上，尽快建立民族地区、特别是边疆少数民族地区、人数较少民族教育事业扶持政策，对从幼儿园到高中阶段教育及职业教育全免费，由中央财政转移支付，地方各级政府要落实好让每一个孩子入学接受教育的责任。医疗卫生事业方面，省市县三级要统筹抓好资源下乡到村工作，特别是医务人员要轮流下去，既要从医治病，又要培训乡村医生。乡村医疗要更加突出对农牧民群众的健康状况普查，逐步建立起健康档案，做到有病早发现、早医治，防止小病拖成大病，一有大病就成困难户的现象持续发生。

第四，进一步加强对自治州工作的领导和支持。建议，首先要深入挖掘现有政策的“存量”，把已有的政策用足用好，对政策落实不到位的，要加大监督检查力度，保证落地生根结果。与此同时，对脱贫攻坚和全面小康的重点难点，按照分类指导的原则，从中央和省级两个方面，研究制定推进自治州发展的差别化区域性政策，切实在资金、项目等方面进一步加大投入和支持力度，特别是对自治州财政体制进行调整性改革，即州辖县财政上解到省的基数保持不变，新增部分留州县分成使用，以增强自治州的财力和自我发展能力。

第五，创新建边稳边模式。目前在我国边疆稳定上面临一些新的挑战，比如敌对势力利用边境进行的偷渡、渗透和破坏活动加剧；跨界婚姻、难民问题、境外边民无序回流等问题突出；由于劳务输教、人口流动，一些边境村寨“空心化”，特别是教师、医生等公务人员派不进、留不住。这些问题应当引起高度重视，要通过机制创新，做到新老办法并用，军政军民结合，建边守边并举。首先从国家层面推动实施兴边富民行动，从“十三五”开始对边境沿线的县，中央财政每年补助1亿元。其次，对出现“空心化”村寨，通过土地流转等方式，引进市场主体去经营去建设，国家在税费减免等方面给予倾斜优惠。再次对因为利益纠纷引发的矛盾，对跨界婚姻、难民边民回流等问题，及时进行化解处理，防止因矛盾积累激化而影响边境稳定。

〔作者为中央党校中青一班（39期）四支部第六调研组成员。董兆伟，河北广播电视大学校长；李景浩，吉林省延边朝鲜族自治州州长；吴旭，四川省妇联主席；唐亮，国务院三峡办稽查司正司长级稽查专员；贾廷权，甘肃省委组织部副部长兼省人力社保厅厅长〕