试论地方党委决策权与地方人大及其常委会重大事项决定权的关系

刘兵　江琪扬

政治决策是政治体制运行的重要环节。在我国政治体制中，主要包括执政的中国共产党的领导体制、人民代表大会的国家权力体制，与此相适应有党委的决策系统，人大及其常委会的决策系统。在新的形势下，按照党的十八大和十八届四中全会精神，认识和把握好两者关系，对于坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的三者统一，具有非常重要的意义。

认识：把握两者深刻的内在统一性和不可替代性

实施决策是各级地方党委执行党的方针路线政策、实施领导的重要职责；讨论、决定本行政区域内各方面重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，两者目的上的同一性是不言自明的。把握好两者关系的基点，就是要按照党的十八大和十八届四中全会精神，从推进依法治国的高度和要求，充分认识地方党委决策同人大及其常委会行使决定权两者的内在统一性和不可替代性：

第一、体现党的领导与发挥人大作用的统一

党的十八届四中全会决定强调，党必须坚持依法执政。善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。地方党委在对一地一域重大事项进行决策时，必须根据四中全会决定精神，以法治思维和法治方式，尤其是按照宪法确立的国家治理的基本结构和基本机制，运用国家机器，充分发挥人民代表大会制度的特点和优势，通过人大卓有成效地行使重大事项决定权，扩大公民有序的政治参与，更好地统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

第二、体现发展党内民主与发展人民民主的统一

发展党内民主与人民民主，是坚持党的领导与推进民主政治建设的辩证统一。必须看到，随着经济的发展和社会生活的深刻变化，使决策真正建立在科学、民主的基础之上，需要以党内民主和人民民主的发展及其有机结合为条件。人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，既有利于集中本行政区域内人民群众的意志和智慧，因地制宜，审时度势，作出符合本地区实际情况的决策，又有利于发挥各方面的积极性、主动性和创造性去贯彻执行党委的决策。

第三、体现党的主张与国家意志的统一

执政决策要争取尽可能多的人最大程度的认同。党委的决策要具有普遍的动员力和约束力，就需要由党的决策的形式转化为国家决策的形式。在公共权力日益发展的今天，党委决策的有效形成和实施，不仅要取得党内认同，还需要通过国家权力运作得到认同予以实现。

第四、体现政策保证与法律保证的统一

在我国，政策和法律是两种最重要的社会调整机制。二者有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补性，但意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同。很多区域性、规划性、战略性的重大事项，其研究实施的周期比较长，需要数年甚至数届党委和政府的不懈努力，特别是一些地区性的政策，更要防止朝令夕改。这就要求地方党委在实施决策时，要注重政策和法律两者的统一和互补，在经济、社会事务等重大问题的决策中，改变单纯依靠红头文件、透明度不高、随意性较大的状况，更注重决策的法治化，通过人大常委会依法行使重大事项决定权，使一些关系长远的重大决策以法律形式体现其权威性和稳定性，从而在国家强制力的保证下得到有效施行。

机制：增强两者的双向互动性和运作规范性

应该看到，人大及其常委会行使重大事项决定权与其他几个职权相比，还较为薄弱。把握好两者关系的关键，必须按照党的十八届四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，协调好两者在实施过程中的各种关系，发挥人大在决策中的重要作用。

1、决策范围的规范界定。要按照法律规范，结合地方实际，合理确定人大行使重大事项决定权的具体范围内容，明确规定地方人大行使重大事项决定权的不同形式，发挥地方国家权力机关的法定职能作用。

2、决策制度的互相配套。要通过建立完善党内决策制度和人大及其常委会的工作规则和制度，将党委决策权与人大及其常委会决定权之间的关系及工作要求规范化，并予以配套。就地方党委来说，进一步加强和改进党委的决策机制，包括建立党委就重大决策与人大的通报、商讨等一系列制度。作为人大及常委会来说，必须贯彻党委决策部署，完善包括人大常委会党组议事决策、向党委请示报告、在行使法定职权中遵守党的政治纪律在内的各项制度及决定重大事项操作过程的一系列相关制度。

3、决策步骤的紧密协同。对于党委和人大都共同面临的重大决策问题，必须围绕同一目标，发挥各自职能，形成合力，作为各级地方党委，要充分发挥（而且要善于发挥）地方国家权力机关的作用，凡是法律、法规规定应当由人大及其常委会讨论决定的事项，应及时提交人大及其常委会讨论决定。对于人大及其常委会来说，要主动地将有关重大事项列人大及其常委会工作要点和议事日程。在实施过程中，要坚持“少而精、深而实”的原则，抓住大事，突出重点，讲究实效，尤其要注意选择那些“牵一发而动全身”的重大事项，服从、服务于地区工作大局。

4、决策程序的双向衔接。要使党委领导下人大参与的重大决策有序进行并及时付诸实施，不能简单地采取先党委决策后交人大表决的表面化模式。人大及其常委会要注意准确把握党委有关改革、发展和稳定的决策意向，积极参与，及时确定需由人大及其常委会讨论、决定的重大事项议题，依照法定程序，有计划地安排审议，以决定、决议的形式把党的主张转变为国家意志。

举措：提高地方国家权力机关决策的法律权威性和有效性

在坚持和加强党对国家权力机关的领导的前提下，针对人大及其常委会在行使决定权上的缺位现象，进一步提升人大及其常委会的议决效能，强化法律权威，使地方国家权力机关的决策功能适应和符合党的执政要求。

第一，按照“匹配化”的要求，优化结构，提升综合能力。在新的形势任务面前，人大及其常委会必须进一步加强包括组织机构建设在内的自身建设，使其整体结构更合理，其组成人员的政治、法律和专业素质进一步提高，以适应法定职责要求，与之匹配。其成员除了具有参与国家事务管理和社会活动等基本能力，还应有掌握政治、经济、教育、科学、文化、城市建设等方面专业知识的人才。在人员配备上，宜充实一些年富力强，懂法律和专业知识的专职委员。

第二，按照“议决化”的要求，集中民智，提高审议质量。任何决策，都必须经过一个比选、补充、优化的论证过程。人大及其常委会在参与区域性重大问题决策的过程中，更多的是担负审议论证的角色。这是个自上而下到自下而上双向互动然后融合的过程。故此，人大及其常委会在这过程中绝不是“走走形式，做做样子”，或者履行一下“法律程序”，而是要通过多种渠道和方式广泛开展调查研究，深人了解、充分反映人大代表和人民群众的意见建议，在操作层面上还可以对需要作出决定的重大事项举行听证会，听取各方意见，充分进行论证，还可以请专门机构以科学的方法进行调查分析，提供决策咨询，必要时可以公布相关议题的草案，然后在民主的基础上进行集中，形成“人大的意见”。

第三，按照“法律化”的要求，注入“刚性”，强化法律权威。人大及其常委会作出的决议、决定，是具有普遍约束力的法律文件。在实际工作中，为了进一步提高决议、决定的权威性与实效性，必须善于运用决议和决定这两种法律形式，体现不同的实质内容。今后应更加重视对决定的运用。在对本行政区域内的重大事项作出决定的时候，必须坚持从实际出发，在内容上要突出针对性，提出的目标、要求和措施要明确具体，有的放矢，切实可行，便于执行机关操作执行，便于权力机关监督，从而增强人大及其常委会行使决定权的实效性。

第四，按照“公开化”的要求，加强宣传，提高全民参与度。在对重大事项作出决议、决定的同时，要善于利用人大这个民主主渠道，采取各种有效形式，进行广泛宣传，广泛调动人民群众的主动性、积极性、创造性，在党的领导下，以主人翁的地位为各项建设作出努力。

第五，按照“实施化”的要求，数权并用，加强反馈跟踪。必须综合运用人大各项职权，把行使重大事项决定权与人大监督工作有机结合起来。其中重要的环节就是坚持并加强对决议、决定执行情况的检查和反馈工作。必须加强对决议、决定贯彻实施情况的视察、检查，必要的情况下，还可以使用人大询问和质询等监督方式，以确保其得到有效落实和执行。