人大监督：走向未来的沉思

汪闻生

监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，监督工作是人大工作的重要内容。改革开放以来人大监督工作取得了许多重要进展，同时也面临着不少新情况新问题。以党的十八、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导，加强对人大监督理论和实践问题的研究，对于坚持和完善人民代表大会制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。本文试对改革开放三十多年来特别是监督法颁布实施十年来，人大监督工作取得的进展和成效、面临的问题和挑战，作一简要梳理。在此基础上，提出推动人大监督工作创新发展的若干思考与建议。

一、人大监督工作取得的进展与成效

人大监督工作的一个重要特点是法定性。改革开放以来，各级人大按照宪法和地方组织法、代表法、监督法等法律法规关于人大监督工作的一系列规定要求，依法认真履行监督职责，监督工作不断取得新进展新成效。回顾总结这些进展和成效，主要表现为四个方面。

1、制定实施了监督法，人大监督工作进一步走上法制化轨道

制定人大监督工作的专门性法律是人大代表和人大工作者多年的心愿。1993年7月，八届全国人大常委会委员长乔石在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会讲话中谈到：“同志们在座谈中都提出要加快制定监督法，对这个问题我同意纪云同志的意见，抓紧时间进行准备工作，一旦条件成熟就立即着手进行，争取早日把监督法搞出来。”2001年九届全国人大常委会专门成立了监督法起草小组，并形成了监督法初稿。2002年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议听取审议了全国人大和地方人大监督法草案。2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议对全国人大和地方各级人大监督法草案进行了再次审议。2006年8月，十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了各级人民代表大会常务委员会监督法。这部专门规定人大监督工作的法律虽然定格于各级人大常委会的监督职权和监督工作，但13年磨一剑、终成正果，依然堪称人大监督工作取得的一个重要成果。以此为起点，地方人大相继制定了有关人大监督工作的地方性法规或制度文件，人大监督工作进一步走上了制度化、规范化和法制化的轨道。

2、预算监督起步向前，初步实现从程序性监督向实质性监督的转变

预算监督是人大监督的重要组成部分。回顾人大开展预算监督的历程，结合上海等地方人大开展预算监督的探索实践，人大的预算监督大体经历了三个阶段。一是起步阶段。主要是贯彻落实宪法和地方组织法的规定，依法审查和批准政府预算报告及预算的部分调整，监督的方式以程序性监督为主。程序性监督为人大预算监督深化积累了经验。二是探索发展阶段。主要是在总结人大预算监督经验基础上，探索开展部门预算监督和绩效监督。预算审查监督的材料也从过去以定性报告为主，扩大到定性与定量相结合，特别是提交人大审查监督的预算报表更加详细、具体。从程序性监督到部门预算监督、绩效监督，人大预算监督的力度和效果逐步增加。三是深化提高阶段。主要是人大在探索开展部门预算监督过程中，开始以不同方式逐步从一般公共预算的审查监督扩展到对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的审查监督，即全口径预决算的审查监督。党的十八大和十八届三中全会以及2014年修改的新预算法对全口径预决算的审查监督进一步作了规定，标示着人大的预算监督开始步入一个新阶段。

3、探索开展专题询问，人大监督的力度进一步增强

加大人大监督力度，增加人大监督刚性，是社会各方面对人大监督的重要期盼。监督法列举了人大监督的八种方式，其中之一就是询问。全国人大常委会依据宪法和法律关于人大监督权的规定精神，创造性地运用询问这一方式加强人大监督工作，探索开展了专题询问的监督形式。十一届全国人大常委会2010年首次围绕财政决算议题开展专题询问，五年共开展了9次专题询问。2013年至今，十二届全国人大常委会已经开展了10次专题询问。地方人大学习吸收全国人大的经验，先后启动了专题询问这一监督手段，推动实现了人大询问的普及化和经常化。上海市人大常委会从2010年至今已经开展了10次专题询问，其中本届市人大常委会开展了6次，并探索实行了边审议、边询问的监督方式，推动了审议与询问的结合。专题询问是人大监督的一种具体形式，但与一般意义的询问又有所不同。从人大开展专题询问的具体做法看，专题询问可柔可刚、可宽可严，实际上是介于询问和质询之间的一种监督方式，或者说是一种柔中带刚的询问性监督方式。专题询问的探索运用，拓宽了人大监督的视野，彰显了人大监督的智慧和灵活性。

4、常规监督更加丰富多样，监督的质量和实效进一步提升

人大监督经过多年的探索实践，已经形成了一系列行之有效的常规性监督动作，如听取和审议“一府两院”专项工作报告，听取审议或审查批准计划、预决算报告和审计报告，开展执法检查和规范性文件备案审查，包括近些年来开展的专题询问等。此外，提出议案和建议批评意见，开展工作评议、专题调研、视察、约见等，也成为各级人大监督工作的不同选项。各级人大在监督过程中还采取了座谈会、论证会、听证会、审议意见书、跟踪督办、问卷调查、实地走访、公开征求意见等多种监督方式和途径，进一步丰富了人大监督的形式和内容。这些监督形式、监督途径相互补充、交互使用并不断改进，为推进人大监督工作常态化、增强人大监督实效、扩大人大监督的公开性和透明度、提高人大监督的影响力和权威，发挥了积极作用。

二、人大监督面临的问题与挑战

在各方面的共同努力下，人大监督工作取得了一系列重要进展，但是也应该看到，新形势新情况和人大工作自身发展对人大监督提出了许多新问题和新挑战。概括起来，这些问题和挑战主要表现在认识、法律、体制和实践四个层面。

第一，认识层面。认识层面对人大监督提出的问题与挑战突出表现为，对人大监督的认识不到位以及对推进人大监督工作创新的理论准备不够。关于人大监督的性质、定位和作用，宪法和法律都作了明确规定，中央也提出了明确要求。宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”江泽民同志指出：“在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。”胡锦涛同志指出：“人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。”习近平同志指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”但是多年来，各方面一直纠结于监督与支持关系的理解，盘旋于刚性监督启动与重大事项决定权含义及其范围的讨论，监督工作中不想监督、不敢监督、不便监督的思想长期存在。与此相关的是对人大监督理论与实践问题的研究徘徊不前，推动人大监督工作创新发展的理论储备明显不足。

第二，法律层面。法律层面对人大监督提出的问题与挑战突出表现为，监督法总结和反映了过去人大监督的做法经验，对规范各级人大常委会的监督工作发挥了重要作用，但是如何按照党的十八届三中、四中全会提出的要求，充分发挥监督立法对监督实践的引领和推动作用，以及在立法体例上如何将各级人民代表大会的监督工作纳入其中并作出必要规范，无疑是人大监督法制建设需要研究解决的一个重要课题。受监督法体例的影响，地方人大制定的有关人大监督工作的地方性法规和制度文件，也没有包含本级人民代表大会监督内容。从科学立法的角度说，这不能不是人大监督法制建设的一个遗憾。根据我国人民代表大会制度设计和宪法的规定，人民代表大会的法律地位和权威均在其常设机关即人大常委会之上。因此制定形成一部涵盖各级人大及其常委会的监督法，不仅是人大监督工作发展的内在需要，也是增强人大监督权威、提高人大履职能级的重要法制保障。此外，关于人大监督中一些重量级监督形式与手段的使用，如实质性预算审查监督、质询、特定问题调查、撤职等，虽然宪法法律尤其是监督法都作出了规定，但尚缺乏更有针对性、更加有效管用的专项法律法规的支撑。

第三，体制层面。体制层面对人大监督提出的问题与挑战突出表现为，人大监督的现有体制不能完全适应人大监督实践及其发展需要。人大监督的现有体制安排是人民代表大会和人大常委会是行使监督权的主体，人大专门委员会虽然也属于人民代表大会的常设机构，但其主要职责是在本级人民代表大会和人大常委会的领导下，研究、审议和拟订有关议案，对本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的有关问题开展调查研究、提出建议。可见，人大专门委员会不是人大监督的权力主体，没有监督权。也就是说，在人民代表大会和人大常委会行使监督权的过程中，人大专门委员会的主要任务是开展监督调研、提出意见建议，协助人民代表大会和人大常委会行使监督权。人大专门委员会的这个角色定位，对于防止人大监督权的分散使用及其可能产生的风险具有积极意义，但是面对日益繁重的人大监督工作，显得有些捉襟见肘。众所周知，我国人民代表大会实行例会制且会期较短，人大代表和部分常委会组成人员实行兼职制。这种制度安排对人大专门委员会作用的发挥提出了更高期待，并客观上要求赋予专门委员会一定的监督权。人大监督工作发展不平衡的一个重要原因，就是由于作为人大监督重要组织者和实施者的专门委员会缺乏必要的监督权。

第四，实践层面。实践层面对人大监督提出的问题与挑战突出表现为，听取和审议工作报告、执法检查、提出建议批评意见、视察等柔性监督手段使用多，质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性监督手段很少运用，人大监督的质量和实效有待进一步提高。具体地说，人大在开展常规性监督过程中虽然形成了一套比较成熟稳定的套路，但是也日益暴露出规范性、程序性、事务性有余，主动性、前瞻性、创新性不够，监督权与立法、讨论决定重大事项、选举任免等职权缺乏必要的联动与融合等短板。比如，人大在征集各方面意见基础上制定了监督计划、确定了执法检查项目，并通过座谈、视察、调研、吸收代表参与、公开听取意见、专家评估等多种方式，了解掌握法律法规实施的具体情况，近年来又升高了执法检查的层级，实行由常委会主要领导带队开展执法检查的工作模式，但是如何发现问题、分析问题、提出有力度的意见建议，如何实现执法检查向制定修改法律法规、作出有关决议决定或启动刚性监督手段的有效过渡，还有许多探索实践的空间。从这个意义上说，人大监督，无论柔性监督还是刚性监督，依然任重道远。

三、推动人大监督工作创新发展的若干思考

党的十八大以来，各级人大贯彻中央提出的“推动人民代表大会制度与时俱进”、“推进人民代表大会制度理论和实践创新”的要求，勇于开拓创新，人大工作取得了新的成效。但是不可否认，由于多种原因，监督工作仍然是人大工作中亟待加强的一个环节。适应形势变化发展的要求，加强对人大工作新情况新问题的分析研究，推动人大监督工作不断创新发展，越来越成为完善发展人大制度、充分发挥人大职能作用的重要抓手。

1、全面把握人大监督工作创新的原则要求

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中提出，坚持和完善人民代表大会制度“必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”、“必须保证和发展人民民主”、“必须全面推进依法治国”、“必须坚持民主集中制”。这“四个必须”既是坚持和完善人民代表大会制度的重要原则，也是做好人大工作必须坚持的原则要求。对人大监督工作而言，“必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”，就是要坚持党对人大监督工作中重大问题的领导，维护党总揽全局、协调各方的领导核心地位，善于通过人大监督保证党的决策部署得到贯彻落实；“必须保证和发展人民民主”，就是要切实担负起宪法和法律赋予人大的监督职责，支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力，推动社会主义民主的制度化、法律化，确保人民当家作主落到实处；“必须全面推进依法治国”，就是要发挥人民代表大会制度的根本政治制度功能，维护宪法和法律权威，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，推动国家各项工作法治化；“必须坚持民主集中制”，就是要坚持人民代表大会统一行使国家权力，充分发挥人大及其常委会的法定职能作用，善于通过人大作为国家权力机关的监督实现党对国家政权机关的领导、维护全党全国团结统一。

2、推进人大监督工作理论与观念创新

人大监督是国家监督体系的重要组成部分，涉及制度、法律、权力、观念等多方面因素。人大监督多年来的实践表明，理论走多远，实践就有多远，做好人大监督工作，必须着眼国家监督体系和人大工作特点，深入研究人大监督中的重要理论和实践问题，不断以理论和观念创新推动人大监督工作与时俱进。为此必须加强对中国特色的国家权力结构及其制度安排的研究，加强对把权力关进制度的笼子里的办法措施的研究，尤其是要结合人大工作实际，加强对人大监督职权与职权运用关系、监督与支持关系、人大监督与其他类型监督关系、监督工作创新与监督制度完善关系等人大监督中若干重要理论和实际问题的研究，发挥理论研究对实际工作的参谋指导作用。这里特别需要提出的是关于人大集体行使监督权的问题。有一种观点认为，人大监督只能是集体行权。换言之，人大及其常委会的组成人员，无论个人还是部分，均无权单独行使人大监督权。其实，这是一个认识误区。因为任何权力都是一般与个别的辩证统一，人大集体行使监督权实质上指的是人大在监督过程中需要作出有关决议决定等结论的情形，它并不排斥人大代表、常委会委员、代表团等依法行使提出议案和建议批评意见、开展视察调研、约见国家机关负责人、提出质询案和罢免案等法定权利。这些权利无一不是监督权的具体表现形式，只不过人大代表、常委会委员等在行使上述职权时，无权代替人大及其常委会作出最终决定而已。

3、深入探索人大监督的新形式新途径

听取审议工作报告、审查批准计划预算、执法检查、专题询问、视察、调研等日常监督手段和方式，为实现人大监督工作常态化、规范化作出了重要贡献。总体上说，这些监督手段的运用与其所取得的监督成果是相对应、相匹配的，当然还没有达到应有的高点，或者说还有不少上升的空间。推进人大监督工作创新发展，提高人大监督质量和实效，有必要在总结既有经验的基础上，着力做好四方面工作：一是对照人大制度原理和法律规定，做实人大常规监督的程序和内容，认真做到以科学严谨的程序和厚实的内容，防止和克服监督工作中的形式主义和走过场；二是积极探索柔性监督手段刚性化操作的有效手段和途径，比如可考虑借鉴立法听证会的做法经验，探索实行监督听证制度，以强化“一府两院”及其有关部门负责人向人大报告工作、到会应询、发表证言的责任担当和程序约束，实质性提升柔性监督的法律效力；三是适时启用质询、特点问题调查等刚性监督手段，提高人大监督的实效与权威，逐步形成以柔性监督为主、刚性监督为辅、刚柔并济的人大监督工作新格局；四是创新人大监督结果的表现形式，探索以作出有关监督决议决定代替审议意见书的监督模式并使之常态化，从而制度化改变人大监督结果的法律地位模糊和议而不决的窘状。

4、有序改革完善人大监督体制

以问题和需要为导向，不断改进人大监督工作方式方法，是提高人大监督质量和实效的必要举措，但是制度和体制对于监督工作更具有全局性、长期性和根本性。分析人大监督存在的问题、挑战与原因，人大监督要进一步提质增效，必须立足当前、兼顾长远，积极推进人大监督体制改革完善，其中关键一条就是要不失时机地增加人大专门委员会的职权，依法赋予专门委员会一定的监督权。依据宪法和地方组织法的规定，目前专门委员会的职责主要是开展调查研究、提出意见建议、提出或拟订议案、审议议案、受理质询案等五个方面。从制度设计和体制创新的角度看，可以探索以现有宪法和法律规定为基础，根据中央关于推进人大制度完善发展的有关要求，适当扩大专门委员会的职责区间，有选择地赋予专门委员会某些实体性权力。比如，赋予专门委员会组织召开听证会、开展特定问题调查的权力，听取讨论与本委员会相关的“一府两院”有关部门工作报告的权力，组织开展对“一府两院”有关部门询问或质询的权力等。同时明确，专门委员会享有的这些权力均为过程性、部分性权力，即它不享有作出结论性决定的权力，或者说对人大监督结果的最终决定权只能由人民代表大会和人大常委会统一掌握和行使。进行这样改革调整的目的是进一步活跃和深化人大的监督工作，推动和保障人大刚性监督手段的合适运用，更有效发挥人大监督在国家监督体系中的法定职能作用。

5、统筹谋划人大监督法制建设

人大监督法制是人大监督体制、监督职权和监督工作的法律表现形式。监督法颁布实施十年来，以宪法为统领、监督法为主体的人大监督法制进一步健全，人大监督工作进一步做到了有法可依、有法能依。但是另一方面，形势的变化发展对人大的监督法制建设又提出了新的要求。人大监督工作要在更高水平上实现“良法之治”，必须按照新的标准、新的要求统筹人大监督法制建设，深入发挥立法对监督体制、监督理论和监督实践创新的引领、推动和保障作用，广泛实现监督法制与监督工作的良性互动。除监督法外，宪法、地方组织法、代表法、立法法、预算法等诸多法律和地方性法规都对人大监督职权、监督工作作出了有关规定，仅从人大监督立法的角度审视，加强人大监督法制建设至少可以从三个方面进行研究筹划：一是厘清人大监督立法的基本路径。人大监督立法不仅应该总结提炼人大监督工作的丰富经验，而且要具有一定的前瞻性，谨防立法变成单纯的经验归集以致在新的问题和挑战面前被动应付甚至无所适从；二是按照程序与实体并重的原则修改完善监督法，努力形成一部坚持党的领导、人民代表大会和人大常委会主导，人民代表大会、人大常委会、人大专门委员会分层分级依法履行监督职责的制度架构。这是人大监督法制建设的重点和难点；三是遵循宪法和监督法的规定、指引，适时分别制定有关人大监督的单项法律法规。比如，可将现行的监督法建设成为人大监督的综合性法律即基本法，同时配套制定有关预算监督、议案和建议办理、监督听证等专项法律法规，以进一步激活人大的监督职能，依法推动人大监督工作不断迈上新台阶，创造性回应党和人民对人大监督工作的新要求新期待。

监督权是人大职权体系的重要组成部分，也是国家法治体系的重要内容。提高人大监督权的运行质量涉及诸多方面，是一项名符其实的系统工程。这里着重从人大监督工作本身的视角对改进人大监督的方式方法、创新人大监督的载体途径作了一些分析探讨，而要真正达到这些技术性目标，还必须以系统思维对人大监督权行使密切相关的其它各种条件和因素，如党的领导体制与执政方式、人大与“一府两院”的关系、民主法治建设的进程与愿景、政治文化与意识形态等，进行多层面跨领域研究，以为人大监督工作创新发展提供更多有价值的新思路新举措。