人大监督：助推城市生态环境“补短板”

贾勇

生态环境是城市经济社会发展的基础。2015年，市委、市政府根据市人大代表对合庆镇环境问题的反映，将生态环境综合治理作为城市管理和生态建设“补短板”的一项重要工作，在全市范围内强力推进。为共同推动这项工作，市人大常委会将生态环境综合治理列为2016年专项监督项目，并决定开展专题询问。监督调研重点聚焦两方面内容，一是28个市级重点整治地块上的违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住等“五违”治理，以及整治区域的后续长效管理和转型发展等。二是本市河道水环境治理，特别是整治地块内的河道水环境、建成区黑臭河道和国考断面水环境治理。

3月至8月，市人大城建环保委组织报名参加监督调研的16名委员和49位代表深入各区逐一开展实地调研，对16个区28个市级重点整治地块做到全覆盖，全面了解生态环境综合治理和河道水环境治理的进展情况与难点问题。调研中，对各区反映的问题进行全面梳理，与相关部门共同研究对策措施。11个区人大常委会也同步开展了联动调研。在此基础上，市人大城建环保委形成了监督调研报告。9月12日，市十四届人大常委会第三十二次会议听取并审议了市政府关于生态环境综合整治工作的报告，并进行了专题询问。举全市之力开展的环境治理究竟是否达到预期效果，下一步工作还需重点关注哪些问题，通过审议和询问，问题的答案逐渐清晰。

关注一：健全长效常态管理机制

2015年以来，全市共启动28个市级重点地块和240个区际重点地块的环境治理工作，在各级政府部门的共同努力下，市级重点整治地块基本完成治理任务，区级重点地块总体进度也已达到85%以上，在整治地块上，“五违”现象全面消除，区域面貌和形态焕然一新，陆域、水域和大气环境全面改善，市民群众的获得感明显提升，环境治理取得了显著的阶段性成效。整治成果远超预期。不少人担心，当前的成果是否能够长期保持？从调研中看到，治理区域在后续长效管理方面仍面临不少挑战和困难，比如，部分整治地块由于土地性质、权属和土壤污染等原因下一步的功能定位尚不清晰，有的地块违法建筑拆除后建筑垃圾出路问题尚未解决，有的区和街镇主要精力都投入到集中整治上，对整治地块的后续管理、生态修复、综合利用等还未认真研究。此外，整治之后，有些地区居民就业、收入和集体经济发展受到不同程度的影响，一些原先服务居民的小商店和摊贩被清理后，替代性的商业布局未能跟上。这些问题的存在，对整治成果的巩固和常态长效管理带来很大压力。

在审议中，委员们普遍认为，下一步要防反弹、防回潮，巩固、扩大补短板的成果。许德明委员强调，要切实巩固整治成果，对整治后地块加快建立长效管理机制，严格落实属地管理责任。要加快对区块的规划工作，明确土地的功能用途，推动区域实现整体转型升级。同时，要不断提高城市的综合管理水平，绝不让各类违法现象回潮反复。戴柳委员则提出，对于郊区一些原规划属性是基本农田，但由于土壤污染已经不宜复耕、复垦的土地，市有关部门应出台具体的政策口径，通过生态修复、土地转型以及严格的用途管控避免产生环境安全问题。

关注二：发挥政策资金叠加效应

生态环境综合治理覆盖面广，人财物投入巨大，除了区级层面充分整合资源和力量攻坚克难外，市级层面政策资金的支持保障发挥着重要作用。目前，补贴政策主要包括土地减量化、产业结构调整、生态补偿、河道整治、农林发展等，由于这些补贴政策出台在先，并非专门针对生态环境综合治理工作制定，所以有些政策的契合度不是很强，比如：补贴力度有限，申报门槛和验收标准较严，不能与其他政策共享，政策期限与环境整治周期不一致，审核验收和资金拨付周期较长等，以致有的政策落地碰到困难，政策的叠加效应未能充分显现。

对此，委员们认为，要继续加大政策研究力度，对基层一线提供强有力的支持。孙雷委员针对郊区环境治理工作提出，要支持集体经济组织发展，在土地利用规划上为集体经济组织留出一定空间，大力支持各区发展“造血”项目，促进集体经济转型升级和可持续发展。市人大城建环保委在报告中指出，要对现有政策进行梳理，对申报条件、审核程序、适用对象、补贴力度和验收标准等加以优化，加大政策资源整合力度，最大限度地发挥政策的叠加效应。同时，对各区整治工作中遇到的难点问题和政策需求，如大型企业集团的协调、建筑垃圾的处置、促进集体经济发展和农民增收的造血机制、区域商业布局的完善、重大环境基础设施周边地区的生态补偿等，市有关部门要认真加以研究和指导，帮助各区共同攻坚克难。

关注三：提升城市综合管理水平

“五违”现象产生和长期存在的原因非常复杂，要防止类似问题再次出现，必须对暴露出的问题进行深刻分析和反思，切实提升城市综合管理和精细化管理水平。比如，如何在体制机制方面有所突破，真正实现产业、环境、土地、市场、人口、安全、市容等方面的综合管理，形成齐抓共管的局面；如何通过一些新的更有力度的举措，加快推进产业结构调整、产业布局优化、“198”地块清退、工业企业进园区、产城融合等工作，从规划、产业等源头解决一些“先天不足”的问题；如何进一步加大城乡统筹发展的力度，缩小城乡之间、区域之间在管理标准和执法监管力度上的差距，减少监管盲区和监管“洼地”；如何加强事中事后动态管理，全面强化巡查发现和日常执法等。

对此，城建环保委在调研报告中指出，要认真梳理在城市综合管理、综合执法，以及基层社会治理、居民自治和社会共治等方面的不足，加强顶层设计，进一步整合管理和执法资源，进一步理顺相关部门职责关系，建立更加明确的责任追究机制，切实提高城市综合管理和法治水平，使生态环境治理真正成为上海城市管理再上新台阶的抓手和契机。

关注四：着力改善水环境质量

水是生命之源、生态之基。上海地处流域下游，水环境质量受本地和外来因素的双重影响。长期以来，本市水环境治理工作持续推进，水环境质量也在不断趋好，但从总体而言，水环境治理的形势仍非常严峻。按照本市“十三五”河道水环境治理目标，到2020年，全市河道力争基本消除劣V类水体，重点水功能区水质达标率要达到78%。但根据今年上半年的监测数据，地表水环境质量总体情况仍不容乐观，全市考核断面氮磷污染物普遍超标，水环境功能区达标率和劣五类断面占比离治理目标差距较大，中心城区及周边区域、郊区中小河道水质普遍较差，局部地区水环境问题突出，有些河道黑臭现象时有反复。

对此，有的委员认为，过去河道治理没有从根本上解决水污染问题，今后环境治理要更突出治本方面，避免反复治、治反复。还有委员提出，治水是一项系统工程，上海必须加强与周边省市的合作，加快建立健全长三角区域水环境治理深度协作机制。城建环保委在报告中指出，要多管齐下推进黑臭水体治理，综合采取清除污染源、截污纳管、沟通水系、整治清淤、引清调水、保洁养护等措施整治攻坚，确保在2017年年底实现全市所有中小河道、断头河基本消除黑臭状态。要强化治本之策，加大污染源管控和污水管网建设力度，通过进一步推进产业结构调整、“198”地块清退、分散工业企业进园区、畜禽养殖总量削减和污染防治、化肥农药施用量管控、市政系统雨污混接改造和雨水泵站截污设施建设、农村生活污水处理工程建设以及污水管网建设和截污纳管等工作，确保明年年底实现建成区污水全收集、全处理，加快改善城乡水环境质量。