海南岛西部地区的扶贫开发新路

李宁　兰玉杰　左惟　宋连春　崔涛

儋州市是海南西部的经济、交通、通信和文化中心，经济总量在海南排名靠前，西环高铁、西线高速公路、粤海铁路、海榆西线贯穿境内，机场正在规划建设。文化底蕴丰厚，素有“诗乡歌海”之称。地属热带季风海洋气候，濒临北部湾，有海岸线267公里，可开发海滩涂3300多公顷，发展养殖业和渔业优势巨大。已探明可供开采的矿藏有10多种。旅游资源有“山、海、江、河、湖、泉”。境内有洋浦国家级经济开发区、中国热带农业科学院、国家农业科技园区。总人口104万，在全省市县中土地面积最大、海岸线最长。

一、貧困人口基本情况

儋州市2015年有贫困人口15057户66604人，占全市农业人口的11.3%，占全省贫困人口的12.2%，是海南省贫困人口第二多的市县。儋州市贫困人口分布相对集中，主要在北部火山岩干旱地区、中部黄泥沟贫瘠地区、南部少数民族地区和垦区退场队村庄4个地区，共计贫困人口56524人，占全市现有贫困人口的84.9%。

二、主要做法

2013年以来，儋州市立足当前，着眼长远，积极探索符合市情、顺应民意、具有特色的扶贫开发新路子。确立“大扶贫”的理念，以改善群众生产生活条件、提高群众文化和素质、培育群众稳定增收的当家产业为重点，坚持整合资金，整村推进，加大投入，综合开发，变以往小规模分散扶贫为综合性扶贫开发。坚持“输血”与“造血”并重，“长期”与“短期”结合，“自力更生”与政府扶持并举，基础设施建设与扶持特色产业两手抓，党建扶贫、智力扶贫、观念扶贫、科技扶贫、产业扶贫同步推进，把整村推进扶贫开发的落脚点放在增强贫困群众自我发展能力，实现长远致富上。2014年贫困人口减少1.04万人，2015年再减少1.01万人，贫困发生率下降到9.6%。

（一）以强有力的各级党组织建设带动扶贫工作

一是开展领导干部“入农户、帮增收”活动，市四套班子领导成员高度重视区域扶贫任务，他们和106个市机关、企事业单位311名省管市管干部，通过“领导挂点、单位包村、干部包户”的模式，建立定点扶贫工作机制，推动和示范扶贫工作。二是选优配强村级两委班子，充分发挥党支部在扶贫工作中的引领和带头作用。坚持把党性强，作风好放在首位，重点在农村致富带头人、外出打工、退伍军人和大学生村官中选能人，着力解决优秀村干部难选和村干部“老人化”等问题。目前有61%的支部书记是当地“双带”能人。结合村级组织换届选举，让一批思想解放、作风正派、有能力、文化程度高、乐于为民服务的优秀人才进入村“两委”班子，依靠有力的村党支部带领全村致富。三是加强对村“两委”班子成员的培训，提升工作能力。2015年，市财政投入170多万元举办7期培训班，对全市869名包括农村在内的各领域党支部书记进行轮训。

（二）“思想观念和智力能力脱贫”先行

一是“观念脱贫”先行。儋州市通过开展一系列的教育活动，强化干部牢固树立抓扶贫就是抓发展、抓民生、抓稳定、抓和谐的思想，增强领导干部抓扶贫的责任感，培育贫困人口勤劳致富的新风尚和不甘贫困、不甘落后、积极追求新思想、新生活的动力，提振他们自我发展、脱贫致富的信心和决心。2013年以来，先后组织贫困村“两委”干部8批300多人外出考察学习，促进思想的解放和观念的转变。二是扶贫重在“扶智”、“扶能”。加强农民职业技能培训，扎实提高农民职业转移能力；加大对贫困地区农业生产技术的培训力度，让每一户贫困户都有一个科技明白人。2013年以来，先后举办各种农村实用技术培训班170期，培训农民7760人次。

（三）多渠道破解资金匮乏难题

一是抓资金整合，真正把有限的资金集中投入到群众最急需、最迫切、最盼望的项目上，实现资金使用效益最大化。2015年，整合民宗、交通、扶贫等部门资金4795万元，实施少数民族地区农村“最后一公里”项目，硬化93个民族地区村庄出口路76.3公里，建设桥梁140米，直接受益人口2.1万人，从根本上解决了民族地区群众的行路难和生产运输难问题。二是在干部包户帮扶工作中，按照“重生产、促增收、可持续、见长效”的要求，采取“扶贫部门扶持一点，机关单位支持一点，领导干部捐赠一点，贫困农户投入一点”的办法，全市机关单位调整结余经费1181万元、领导干部个人捐款32.6万元，帮助包点村建设基础设施，扶持帮扶户发展生产。三是抓信贷扶贫。2013年以来，全市共向贫困户、农村妇女、一般农民和农民专业合作社发放农民小额贷款15441笔，贷款金额79956万元，为农民发展生产、加工和流通提供了资金保障，加快了农民脱贫致富的步伐。

（四）以基础设施建设、“老有所养、幼有所教”创造脱贫条件

2013年以来，儋州市硬化农村公路357公里，其中贫困村126公里，解决363个自然村13.8万人行路难问题，其中贫困村131个5.6万人。在农村地区投放41辆公交车，涉及206个村庄，惠及12.6万人。投入6473万元在北部干旱贫困地区防渗硬化渠道53.3公里，维修加固山塘15宗，受益人口11.9万人。在贫困地区建设3个水厂和45宗村级饮水工程，解决79个贫困村4.3万人饮水难问题。改造农村危房7550户、移民危房3280户。对因年老失去劳动能力且无赡养人群，儋州市通过实施农村养老保险等政策，实行政府兜底。加强基础教育，既具有为贫困家庭解决当前困难的现实意义，也有培养未来接班人的长期意义。深化“教育扶贫移民”工程，让贫困地区的学生享受优质教育资源，同时加大农村学校基础设施建设。

（五）牢牢抓住产业发展龙头

针对贫困村地处边远、缺乏特色优势产业的实际，儋州市在巩固贫困地区传统农业产业的基础上，以畜禽养殖、特色林果种植等产业为突破口，着力培育农民稳定增收的地方特色产业。一是着力提升生产效率。采取向贫困地区技术倾斜的措施，向贫困地区推广良种良苗、测土配方施肥、病虫害统防统治以及果树栽培、蔬菜种植、畜牧养殖等实用技术。二是结合基层农技推广体系改革与建设项目的实施，开展“百名党员专家联百村”，邀请科研专家进村指导，建立“专家—农民指导员—示范户”的农业技术推广模式，在贫困地区培育450个示范户，辐射带动其他农户应用新技术，有效促进农业增效、农民增收。三是着力扶持贫困户增强“造血”能力。2015年，扶持贫困户种植常年瓜菜和反季节瓜菜2000亩，种植橡胶1000亩，受益800户4050人；重点发展黑皮冬瓜、有机蔬菜、优质地瓜、花卉苗木、南药、食用菌等，如冬季种植黑皮冬瓜5万多亩，给农民增加收入1亿多元。四是着力推广新型合作模式。以“公司+农户”模式，发展百千头规模养猪户1240户，规模养禽户1078户，农民户均年增收3万元以上。

（六）积极探索整村扶贫路径

2013年以来，儋州市整合涉农资金6496万元实施整村推进扶贫开发，建设了12个贫困行政村78个自然村的道路、饮水、危房改造及卫生室、文化室、篮球场等一批基础设施，扶持一批橡胶苗、桑树苗、果树苗、黄花梨苗、山鸡苗、黑猪苗、山羊苗、绿壳蛋鸡苗等给贫困户发展生产，培训贫困农民500多人次，实现建档立卡贫困户780户3549人全部脱贫，解决了整体脱贫和发展问题，实现了推进一个、脱贫一个、发展一个的目标。

三、启示和建议

儋州市的扶贫工作，在指导思想上，表现为“党的领导、政府推动，顶层设计、整体规划，项目引领、创新推进”；在具体工作上，表现为“任务明确、责任清晰、考核严格、重在实效”。儋州市的扶贫工作，有许多经验可以总结，同时也有一些问题需要更高层面重视才能有效解决。

（一）坚持以精准扶贫实现精准脱贫的工作思路

2015年6月18日，习近平总书记在贵州考察时强调指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”精准扶贫是适合我国当前发展阶段新特征的扶贫方式。儋州市从致贫原因对贫困人群进行分类并采取措施：因年老或生病失去劳动能力的极端贫困户，实施社会保障兜底；虽有劳动能力，但家庭负担重、教育和医疗等支出很大的群体，通过合作医疗、扶持学费等措施减轻经济压力，并通过产业发展提升其经济实力；虽有劳动能力，但所处客观条件非常不利于改善生计的群体，通过强化基础设施建设、促进产业发展等，增强“造血”能力；极个别因个人好逸恶劳而贫困的人，通过思想教育、村干部帮扶、群众监督等，促其劳动脱贫。一系列“组合拳”措施的实施，儋州市做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，较大幅度提高了扶贫资金使用效率，满足贫困人口的基本生存和发展需求，将逐步实现市委、市政府提出的贫困人口脱贫目标：不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障，不让一个人在全面建成小康社会进程中掉队。

（二）坚持依靠党的领导和充分发挥党组织在扶贫工作中的战斗堡垒作用

习近平总书记曾指出，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。儋州市把扶贫工作的重要作为重要的政治任务，通过召开党委会，听取工作目标、工作方案、重要项目汇报、深入调查研究等方式，在抓细抓实抓好上下工夫。一是市四大班子成员身体力行，以身示范，每人包乡包村包户，带动和促进工作。二是强化基层党组织建设。把政治上靠得住、工作上有本事、群众中有威信、愿意带领群众脱贫致富的人选拔进“两委”班子，并由他们牵头组建合作社或其他经济实体。三是加强对基层干部的培训，在增强他们带领群众脱贫致富责任感、自觉性的同时，提高他们的能力。四是贯彻习近平总书记“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”的要求，邀请热作两院、海南大学的党员专家，参加“百名党员专家联百村”活动，为扶贫工作提供智力支持。通过招商，引入了一批专业化种植、养殖企业和第三产业公司，大大增加了贫困人口就业机会。

（三）坚持市场导向、政府推动的工作机制

市场经济条件下，企业是市场主体。但在扶贫工作中，政府要主动作为，充分发挥“看不见的手”的作用，为企业经营创造条件，为贫困人口通过就业或依托企业发展提供支持。一是为农民创造工作机会。海花岛旅游综合体项目，是恒大集团拟投资1600亿打造的一个“休闲运动、海洋娱乐、商务会议、健康养生、旅游休闲为一体的世界级人工岛旅游项目”。在项目启动之初，地方政府就组织附近三镇的相关“两委”，与项目部对接，承担土石方、绿化、道路等工程；目前正对当地农民进行培训，为未来就业进行准备。二是“一手托两家”，营造多赢环境。如在现有“公司+农户”、“基地+农户”、农民合作社等经营形式中，出现了一些矛盾，如相对公司农户话语权较弱；合作社实力有限，信息不灵，抗风险能力较低；个别农户“超标准维权”，影响公司和基地效能的发挥；基地建设还局限一村、一乡范围内，规模受到限制等。政府积极推动“公司+基地+合作社+农户+政府”的发展模式，平衡各方、制衡各方，有效化解上述矛盾。三是积极推动生产性服务业发展，引进有实力、有经验的专业化公司，建设信息港，帮助公司和农民规避信息不灵的风险，避免农民因市场信息不灵通曾经出现的砍了柚子种橡胶、砍了橡胶种木瓜的悲剧；积极发展物流产业，防止增产不增收的风险；大力发展农村电商，畅通产品销售渠道；推动发展政策性农业风险保险，规避自然灾害导致的返贫现象；推进科技服务，提升农产品质量。四是充分利用互联网优势，建设儋州品牌，推广儋州品牌，提升农产品价值。

（四）坚持与区域经济整体发展带动脱贫工作

发展是硬道理。经过近些年的工作，贫困人口脱贫工作进入攻坚阶段，难度更大，应当把脱贫工作融入区域经济整体发展之中，与新型城镇化建设、美丽乡村建设紧密结合，有效拓展农民增收渠道，增强贫困人口自身发展内生动力，实现既脱贫又致富。一是要大力发展现代农业生产体系，通过引入大公司建设大基地，鼓励农民自己创办合作社，扶持“一村一品”发展等方式，拓宽农民脱贫致富路径。在选择项目时，注重结合区域自然状况。如儋州市以“公司+农户”形式发展的养蛇项目，就贴合了一些村镇土地资源少、农户初期财力有限、抗风险能力差、急需“短平快”回本的实际。二是对头脑灵活、经营能力较强、有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口，通过保证其与城镇居民享有同等权利和义务的同时，维护好其土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等，鼓励其进城入镇，举家进城落户。三是促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入長效机制，加强农村水电路厕建设，开展农村人居环境整治，为脱贫和发展各种产业创造条件。四是针对资金短缺的实际，政府集中各类资金，打“歼灭战”“攻坚战”，提高资金使用效率。

（本文为中央党校第39期中青一班四支部二组调研报告。调研组成员李宁为云南省检察院检察长，兰玉杰为安徽省科技厅厅长，左惟为南京农业大学党委书记，宋连春为中国气象局国家气候中心主任，崔涛为中国安全生产报社党委书记）