地方政府应对群体性突发事件能力问题研究

孙义鹏　李斌

一、引言

改革开放以来，经过30余年的发展，一方面，我国综合实力迅速增强，国际地位日益提升，人民的生活水平逐步提高；另一方面，由于社会转型加速，导致社会矛盾加剧，群体性突发事件就是社会矛盾的表现形式之一。自20世纪90年代以来，我国群体性突发事件急剧增加，由1993年的9000起迅速增加到2011年的18万多起，年均增长率达到18.4%，典型的如贵州瓮安事件、湖北石首事件和四川广安邻水事件。群体性突发事件的频发及其带来的严重后果给基层政府的应对与治理能力带了严峻考验，引起了国内外学者的广泛关注。

国内外研究极大丰富了对群体性突发事件的认知，对于政府应对群体性事件具有极大裨益。然而，这些研究对于地方政府应对群体事件的能力研究相对不足，现实意义有所欠缺。基于此，本文将通过梳理相关文献，并以四川广安邻水事件为例，探究因利益纠纷引起的群体行为，并研究地方政府处理群体性事件的应对能力问题。

二、群体性突发事件频发的原因

群体性突发事件已成为当前危害社会稳定的主要形式之一，深入了解群体性突发事件的原因，有利于我们把握其形式和特点，认清其本质，进而更好地预防与应对群体性突发事件。本文以四川广安邻水事件为例，分析群体性突发事件频发的原因。

2015年5月16日，为表达达渝城际铁路过境邻水的诉求，邻水县部分群众自发聚集在县城。随后聚集群众和民警开始长时间对峙。据官方报道，当晚9点30分左右，部分聚集的群众失控，开始冲击民警警戒方阵，冲入沪蓉高速公路匝道，烧毁车辆，造成30余名干部民警和38名围观群众受伤。这就是四川广安邻水群体事件。达渝城际铁路的线路规划是邻水群体性事件发生的直接原因，但其背后隐含着更为深层次的原因。

（一）社会转型加速，阶层结构失调

“社会转型”带来的诸多问题和矛盾是群体性事件频发的主要原因。自20世纪80年代起，随着国家实行改革开放的战略决策和社会主义市场经济体制的确立和不断完善，我国进入了全面的社会转型期，社会结构急剧变化。尤其是近年来，由于转型速度加快，各种社会矛盾急剧增多，如社会分层、贫富差距扩大和阶层结构失调问题等。正是由于社会转型带来的诸多矛盾为群体性事件的滋生提供了土壤，而社会矛盾的深化，最终演变为群体性突发事件。

广安邻水事件的导火索是达渝城际铁路过境规划，但社会转型带来的利益纠纷是其根本原因。改革开放以来，中西部地区因交通不便和人力资源稀缺等劣势，经济发展比较缓慢。因此，交通建设对中西部地区的发展至关重要，关系群众切身利益。加之社会转型日益加速，东西部差距日趋扩大，引发群众的不满，最终酿成了广安邻水事件。

（二）就业压力日趋增大

经过30余年的发展，我国经济已实现连续数十年快速增长。经济的迅速发展为劳动者提供了越来越多就业机会。但因我国人口众多，且劳动力市场供求失衡，导致每年都有大量的农民工、下岗失业者和大学毕业生等待就业。大量农民工和下岗失业者面临就业难的困境，客观上增加了社会的风险程度；大学毕业生若不能找到合适工作融入社会，他们可能会脱离主流价值观，形成偏激的世界观、人生观和价值观，引发对社会的不满且极易诱发极端行为，成为社会的不安定因素。待就业人群可能由于经济、社会和家庭等方面的刺激，通过“闹大”“上访”和“聚众”等方式获取社会和政府关注，进而引发群体性事件。

（三）利益诉求渠道不畅

利益诉求是利益群体通过各种方式表达利益需求和满足利益需要的过程，它的最终目标是实现和维护自身的利益。特定群体利益受损后，当正常的利益诉求表达机制不完善、相应的反馈机制不及时，导致群体的利益诉求得不到及时有效表达时，特定群体之间的矛盾就会激化，当遇到恰当的时机（社会热点焦点事件）就会酿成群体性突发事件。

三、地方政府处理群体性突发事件存在的能力问题

政府为应对群体性突发事件制定了诸多法律、政策和措施，在应对群体性突发事件的过程中发挥着重要作用，尤其是基层政府在应对群体性突发事件中居主体地位。通过对邻水事件的分析，地方政府在处理群体性突发事件的过程中，防范和应对能力上仍然存在诸多问题，问题如果不能及时解决，极易诱发更严重的事件。

（一）防范能力不足，预防意识薄弱

群体性突发事件的发生一般要经历较长时间的酝酿期，亦是各个群体之间的矛盾不断积累期。如果政府部门能提早发现群体之间的矛盾，就可以把事态化解于萌芽状态。然而当前地方政府缺乏对群体性事件预防的足够重视，防范能力不足，应急机制不完善，预防意识薄弱。

邻水事件早在2014年达渝城际铁路规划时就开始显现。人民群众对于达渝城际铁路规划听到了两种官方声音，因而产生了疑惑。人民群众遂通过相关途径向当地政府表达诉求。然而他们的诉求没有得到当地政府的足够重视，相关部门未能及时解决，引发了当地人民的强烈不满。最终导致了广安邻水群体性突发事件的发生。

（二）执行能力不足，处置不当

群体性突发事件一般由人民内部矛盾引发，初发时通常不具有对抗性。但部分地方政府应对群体性突发事件时，往往为了快速解决问题，平息事件，趋向于依赖采取打压控制的措施，不惜大量动用警力，使用简单粗暴的手段解决事端，也使公安干警走向人民群众的对立面，致使矛盾激化导致事态升级。安徽池州事件就是由于大量调集警力介入，使用强制措施失当，使得矛盾不断升级，引发了严重的群体性突发事件。

（三）信息管控能力薄弱，信息不透明

在互联网和计算机技术高度发达的今天，一条信息、一个事件和一则新闻等信息可以通过互联迅速传播到全世界的各个角落。而部分地方政府在应对群体性事件中仍奉行“三不主义”——事件信息不公开、处理方式不公开和结果不公开。信息不透明往往是造成群体性突发事件事态升级的一个重要原因。當突发事件发生后，由于政府信息管控能力薄弱，且信息公开机制不健全，致使公众缺乏正式、便捷和有效的信息获取渠道。在这种情况下，媒体和群众就会通过各种非正式的渠道去寻找信息以满足自己的愿望和好奇心，这就致使谣言或虚假信息不可避免地产生并快速传播，导致事态升级失控。

广安邻水事件发生之前，广安和达州政府先后发布了两条不同的消息，成为邻水事件的诱因。在邻水事件发生后，四川省政府又发布信息称，达渝城际铁路仍在规划中。三种不同的官方声音引发了人民群众的质疑，降低了政府的公信力。也可以看出当地政府决策不透明，信息发布滞后。而信息不透明与滞后直接导致此次事件不断升级扩大。因此，地方政府应加大信息公开的力度和范围，在第一时间将事件的真相告知公众，防止谣言惑众，但同时避免被舆论绑架。

四、提高地方政府应对群体性突发事件能力的建议

群体性突发事件的频发严重损害了国家和人民利益，影响了社会安全与稳定。“社会转型”是我国群体性突发事件频发的主要原因。通过对邻水事件的分析发现，地方政府在防范和应对群体性事件中存在预防能力、执行力和信息控制能力不足等诸多问题，进一步加剧其影响和损害程度。因此，为了更好地应对群体性突发事件，地方政府必须努力提高认识，加强自身能力建设。

（一）培养与强化预防意识，提高防范能力

“凡事预则立，不预则废。”强化预防意识和提高防范能力已经成为地方政府防范群体性事件的重要举措之一。各级党政职能部门要善于深入群众生活，了解和把握社情民意，对群众反映的问题要保持高度敏感性。通过各种手段广泛收集相關问题的资料，尽早解决，理顺民心、减少矛盾冲突。

保持群众利益诉求渠道畅通，广辟信息来源，及时了解掌握各种社会动向和动态，以便掌握大局，为应对群体性突发事件打下基础。地方政府通过培养和强化预防意识，能够有效防范和减少群体性突发事件的发生。

（二）注重依法行政，提高执行力

参与应对处理群体性突发事件的有关部门和人员必须在准确理解法律的基础上，灵活运用法律、法规和政策办事。在依法处理群体性突发事件时，为防止事件进一步升级，应注意以下两点：

1.坚持处置程序合法化，增强处置结果的正当性和权威性，尽量做到用合法的程序避免群众的质疑。

2.对群众的各种诉求进行分类处置。当群众反映的问题和要求具有合理性，符合国家的法律、法规和政策，特别是采取合法方式反映问题时，有关部门必须足够重视认真对待，及时给予解决和满足，保护群众的合法权益；如果群众反映的问题和要求不符合国家的法律、法规和政策，相关的工作人员决不可随意表态。特别是当需要出警时，公安民警应注意要把严格执法与热情服务结合起来。

（三）完善信息公开机制，提高信息管控能力

信息不透明和利益表达渠道不畅通的情况下，群众的利益一旦受损，不能及时解决就会产生不满情绪，当这种不满情绪长期得不到发泄，他们往往会借助于某个诱因引起社会的不稳定，最终诱发群体性事件。因此应对群体性事件，必须保持信息公开和政府决策透明。信息及时公开与透明，一方面可以规范政府的自身行为；另一方面可以让群众和媒体及时获得政府正式的、权威性的信息，挫败各种谣言，为政府处理群体性事件提供良好的外部环境。同时利于获取社会和外界的帮助，从而有利于政府更好地解决群体性事件，进而提高政府公信力和重塑政府权威。提高信息管控能力，要注意以下两个方面：

1.完善信息公开立法。法律体系的建立和不断完善是信息公开的重要保障，发达国家处理危急性事件非常注重信息公开立法，且已经逐步完善。而我国在信息公开的立法层面还有很长的路要走，必须继续加快信息立法步伐。首先，提高信息公开立法的层次，由国家层面制定出台具有高度权威性的信息公开法；其次，扩大立法范围，将政府更多方面的信息公开纳入立法，继而构建阳光政府；进一步完善现行相关法律规定及权利救济制度。

2.拓展信息公开途径。拓展信息公开途径，首先，要逐步完善传统的信息公开方式，比如在报纸刊登信息、设置咨询电话、电视新闻播报等等；其次，发挥网络作用，启动舆论监督系统。政府可以通过互联网、电子邮件和微信等新兴媒体公开信息，并及时予以反馈；最后，健全完善政府新闻发言人制度。新闻发言人制度能有效防止极端人群向社会发布不准确的信息或故意回避、隐瞒和虚报事实的真相，有利于让群众得到真实可靠的信息，使谣言止于真相。

（作者单位：辽宁大学哲学与公共管理学院，济南市历城区交警大队）