对行政事业单位绩效预算管理的思考

高影　魏瑞华

摘 要：行政事业单位的绩效预算管理处于起步阶段，人大及财政部等部门已经通过法律法规的形式明确绩效预算管理的效用。文章通过研究W高校存在的绩效管理问题，以点带面，提出了相应的改进建议，如完善内部控制机制、建立完善的绩效预算管理体系，尤其从绩效目标、绩效标准、绩效结果反馈及应用五个维度为重点进行修正，形成全过程的动态监控体系。提出的改进建议对行政事业单位建立有效的绩效管理体系具有借鉴意义。

关键词：绩效预算 绩效目标 绩效标准 动态监控

中图分类号：F234

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）03-219-02

我国行政事业单位的预算管理本质上是利用预算的执行和调节作用，以最大化的利用资源为目的，进而实现行政事业单位财务体系的有效良性运行。改革绩效预算管理的本质在于提升预算支出管理水平，从而提高行政事业单位的公共服务质量。绩效预算管理中的“绩”意为预算资金在一段时期内所要达到的产出，“效”即为效果。良好的绩效预算管理能够充分发挥预算管理的调节作用，提高预算管理的整体水平，达到资金、人力和物力等优化配置，实现经济效益和社会效益的双丰收。

一、绩效预算管理的发展历程及W高校背景

绩效管理的概念源于西方，最早实施于美国。相关学者为绩效管理下如此定义：“绩效管理是管理者与员工通过持续开放的沟通，就组织目标和目标实现方式达成共识的过程，也是促进员工做出有利于组织的行为、达成组织目标、取得卓越绩效的管理实践。”绩效预算管理的概念起源于20世纪初，该理念最主要的特征即以计划目标为导向，以业绩产出为核心，以财政部门和预算单位为主体，从而提高行政事业单位的资金使用效率。

我国绩效预算管理借鉴了西方国家绩效预算改革的成功经验，结合自身实际摸索着前进，至今已有10年。2003年，“建立绩效预算评价体系”和《财政支出绩效评价管理暂行办法》相继出台，标志着绩效预算管理工作尤其以绩效评价为主要内容在全国范围内开展。2011年，《关于推进绩效预算管理的指导意见》的出台标志着该理念的正式诞生。2012年财政部出台了《绩效预算管理工作规划（2012-2015年）》，明确了绩效预算的发展规划。2014年出台了《预算法》，绩效预算管理第一次通过法律的形式给予明确，这为中国预算体制的转型奠定了基础。

W高校是一所全日制本科院校，隶属于省教育厅管辖。学院下设15个教学系部。现有全日制在校生9619人。教职工802人，专任教师568人，具有副高级专业技术职务以上的专任教师222人，其中教授102人。该校严格遵从国家和教育部等机构出台的法律法规，在对根据自身实际情况而采取相应灵活的内部控制方面缺乏建设，即注重外部检查，内部审计监督执行不到位甚至形同虚设。最近几年，应财政部要求，预算管理中引入绩效管理，但绩效管理没有真正落实到实践中。如同其他行政事业单位一样，W高校在绩效预算管理中存在一些问题。

二、W高校的绩效预算存在的主要问题

1.引进绩效预算管理，重视程度不够，缺乏完善的内部控制制度。目前，W高校在预算管理中引进了该种考核机制，但领导层面并没有真正认识该种机制的作用，存在“重支出，轻绩效”的现象，预算编制内容粗泛、目标设定不符合实际，使得绩效预算停留在表面形式。绩效预算的考核、监督及借鉴的作用没有充分发挥，从而不能从根本上解决预算管理的问题。由于绩效预算牵涉到很多部门、责任人，加之缺乏完善的内部控制机制，造成绩效预算管理效果差强人意。

2.缺乏合理完善的绩效预算管理体系。由于绩效管理体系的设立要涉及到目标的实现、预算执行全过程的审计监督、对预算的“绩”和“效”的评测、结果的反馈及应用等，是一个复杂的系统工程。这对于绩效预算管理尚处于起步阶段的W高校来讲，要达到预算最大化产出、从全方位改进预算现有模式及效果的目的，需要在实践中不断摸索着前进。

3.预算考核机制模棱两可，缺乏科学有效的考核目标和考核标准。目前，W高校设立了考核目标，但目标不明确，没有定量地具体描述，只是定性地泛泛而定。例如，对某一具体科研经费的实用效果的考核描述为：10分为优秀、8分良好，6分为中等，5分为合格，5分以下为不合格，缺乏具体的可衡量和参考目标。考核标准缺乏科学合理性，没有结合历史标准、与计划期内的任务数或计划数不相匹配，缺乏具体专业的标准参考，可实践性和操作性差。

4.考核人员的专业性不强，监督机制不完善。绩效预算考核涉及到方方面面，过程复杂而且专业性强，需要具有法律、风险管理、财务管理、会计以及管理沟通等方面的知识和能力，这不是一个部门或者几个人员的事情，而应由专业的团队才能完成。目前，行政事业单位的监督机制不完善且实行事后考核，缺乏事前和事中的监控，使得绩效预算考核机制的落实效果不好。

三、绩效预算管理改进建议

合理编制绩效预算管理体系，形成“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效预算管理机制，并在实践中不断完善。

1.全员上下树立绩效预算管理意识，建立完善的内部控制制度，为绩效预算实施奠定基础。从领导层面率先带头重视该种机制，在实际工（下转第221页）（上接第219页）作中着手落实，如从预算的编制、方案及制度制定等方面着手，将绩效预算管理的理念植入人心。同时依据自身实际情况，结合国家法律法规，吸收同业甚至是优秀上市公司的经验和方式方法，建立完整可行的内部控制制度，为绩效预算的实施奠定制度和环境基础。

2.设定可行的绩效目标和绩效标准，完善绩效预算管理体系。完善的绩效预算管理体系最主要的权数是绩效目标、绩效标准、绩效结果反馈和效果的应用。绩效目标对项目库的建设、预算编制、绩效监控的有效实施以及后期的绩效评价等影响甚广，是重要基础和依据。在设定绩效目标时，应考虑社会环境如国民经济和社会未来发展，同时考虑自身的部门职能及单位未来的发展战略规划；将预算收入和支出的内容、范围、方向及产出融入目标设定之内。设定的目标须经过调研取证，经过科学论证，经得起客观实际的检验，而且能在一定的时间范围内实现。具体的做法，将绩效预算目标逐级分解，财政部为事业单位设定绩效目标，上级部门为下级部门设定绩效目标，各二级单位结合财政部和本级单位设定的目标，加之本身工作现在和未来需要设定目标，形成财政部—各事业单位—二级部门逐级分解目标的结构。

绩效预算的基础是绩效评价，而绩效评价的核心是指标量化和定性。在设定考核标准时应考虑到历史标准、行业标准、计划标准或者财政部认可的其他标准。其中历史标准指的是相同类指标的历史数据；行业标准指的是国家公布的行业指标数据或者行业公认的指标数据；计划标准指的是计划的一系列数据如目标、预算、定额等。设定绩效标准时结合定量表述的方式对指标进行细化，如果不能量化的，可进行定性的可衡量的表述。进行定性定量的方面可从数量、质量节约成本的程度、时效性、带来的经济、生态和社会效益、影响的可持性、服务对象的满意度等维度进行考量。

3.组建绩效评审委员会，实行事前预防、事中监督和事后评审；上级对下级评审，同级之间相互评审，形成全过程动态监控、横纵向评审相结合的格局。组建一支由法律、风险管理、审计、财务等专业人员为一体的绩效评审委员会。对预算开展的项目应开展事前评价，以保证对项目的绩效评价真实准确。事中评审根据项目或工作进度，按照设定的目标，由绩效考核委员会逐月给予评审打分，实际完成进度每减少1%，扣1分。例如，对于某项目设定的目标为10月份完成90%，11月完成95%，12月份完成100%。则在相应的月份进行评审考核。如果实际10月份完成85%而非90%，减少5%，则扣5分。事后评审意为对结果进行评审。除了由绩效评审委员会评审外，上级对下级、同级部门相互之间也参与事后评审，主要从服务对象的满意度、“绩”和“效”等维度进行评审。

4.绩效结果反馈与应用。在绩效结果反馈及应用方面，建议采取以下四点。第一，横向对比。根据权重，为各个二级部门预算绩效完成情况打分，设立优、中和差三个等级，并将结果公布于示。对于优秀的部门，发放绩效奖励，并发放奖励证书；评价中等和差的部门需要写出书面报告，总结经验教训；尤其是评价等级为“差”的部门，与部门责任人和分管领导谈话，建立谈话和整改档案，并按照相应比例扣除绩效工资。第二，纵向对比。结合本单位绩效结果和反馈情况的历史数据进行纵向对比，以掌握本单位资金使用效益的历史情况，控制成本，达到逐年提高资金使用率的目的。第三，控制成本。根据横向和纵向对比，结合各个二级单位的实际控制数和单位战略目标，重新设立各单位控制数，控制成本，降低自身开展工作的整体成本。第四，逐渐提高绩效管理水平。通过横纵向对比，总结分析，修改绩效预算管理评审机制，逐年稳步提高管理水平。

参考文献：

[1] 人力资源社会保障部人事考试中心组织编写.人力资源管理专业知识与实务[M].中国人事出版社，中国劳动社会保障出版社.2012

[2] 杨菲.关于行政事业单位绩效预算管理的思考[J].财会金融.2015

（作者单位：山西工程技术学院 山西阳泉 045000）

[作者简介：高影（1982.6—）女，黑龙江人，硕士研究生，研究方向：高校管理和内部控制；魏瑞华（1972.9—）女，山西阳泉人，高级会计师，财务处副处长]（责编：芝荣）