污染农田土壤修复产业发展面临的问题及建议

严 俊，季梦兰，林 华，李海翔（桂林理工大学环境科学与工程学院，广西 桂林 541006）

污染农田土壤修复产业发展面临的问题及建议

严 俊，季梦兰，林 华，李海翔*
（桂林理工大学环境科学与工程学院，广西 桂林 541006）

目前国内农田土壤污染日益严重，对污染农田土壤修复产业的发展提出了迫切需求。目前我国污染农田土壤修复产业发展面临的主要问题包括：土壤修复技术及相关研究不成熟、土壤污染治理资金保障制度不健全、市场环境混乱无序及土壤修复基准不明晰等。建议应建立完善的责任认定制度，建立、健全生态补偿机制，加快制定我国污染土壤修复基准。

农田；土壤修复产业；重金属污染

我国约有1/6的耕地受到不同程度的重金属污染［1］。据2014年全国土壤污染状况调查公报显示，耕地土壤点位超标率为19.4%，重金属成为耕地主要污染物之一［2］。各地区农田土壤污染调查的结果让人心忧，如广西环江县约有650hm2农田遭受重金属污染，其中380hm2农田因污染严重而废弃［3］；湘江中下游农田As、Cd、Cu、Ni、Pb和Zn含量的超标率分别为13.2%、68.5%、2.7%、2.7%、8.7和15.1%［4］。农田土壤中的重金属主要来源于污染物的大气沉降、污水农灌、农用物质施用和固体废弃物堆放等，具有隐蔽性、滞后性、不可逆性、难治理性、表聚性的特点，导致农田土壤修复项目不易开展［5］，对重金属污染农田修复产业发展带来了巨大挑战。

1　我国土壤修复产业发展现状

在环境产业发达的国家，土壤修复产业占整个环保产业的市场份额高达30%～50%。荷兰在20世纪80年代进行土壤修复工作花费了约15亿美元；德国在1995年净化土壤投资约60亿美元；美国20世纪90年代曾达到数百亿甚至上千亿美元［6］，可见发展土壤修复产业是世界各国环境保护工作的必然趋势。我国近年来一系列相关政策显示，农田重金属污染土壤治理已逐渐成为环保工作重要内容之一。2009年环境保护部等九部委提出《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》（国办〔2009〕61号），要求涉重金属污染物的企业妥善解决历史遗留的重金属污染问题；2012年6月国务院下发《“十二五”节能环保产业发展规划》，把污染场地土壤修复列为环保产业十大关键技术之一；2014年，环境保护部门编制了《土壤环境保护和污染治理行动计划》并组织实施，其重点之一就是实施重度污染耕地种植结构调整；2015年环保部修订实施的《中华人民共和国环境保护法》将农田污染防治、土壤污染防治及环境保护专项支出等纳入立法主要内容。这些政策都预示着国内农田重金属污染土壤修复产业发展已经具备了良好的政策条件。同时，国内土壤修复产业链正在逐步形成并逐渐实现有序化和细分化，国内一些科研机构纷纷开始研究土壤修复项目，经济相对发达的污染场地较多的区域已出现土壤修复工程类企业以及土壤修复咨询机构［7］。据中国环境保护产业协会重金属防治与土壤修复专业委员会2013年土壤修复行业发展综述，2014年，我国土壤修复行业将约有200亿元的市场规模，其中农田土壤修复约50亿元［8］。

2　农田土壤修复产业发展面临的问题

农田重金属污染土壤治理工作关系着环境保护和食品安全问题。虽然我国土壤修复市场已经开始起步，但相较于城市场地修复，我国农田土壤修复产业发展速度则相对较慢。就目前的情况来看，我国农田重金属污染土壤修复产业面临以下问题：

（1）土壤修复技术及相关研究不成熟

我国目前土壤修复产业基础薄弱，工程实践仅局限于个别严重的污染地区，并且以低端的填埋处置、水泥窑共处置技术为主，并不适宜耕地污染治理，对于技术含量高的污染场地原位修复技术仍缺乏技术和人才支撑［8］。同时，农村受重金属污染土壤面积较大，各地区的环境状况不同，具体污染情况也不尽相同，已开展的示范项目修复技术很难推广。许多土壤修复研究仍停留在理论层面，不具备工程价值；未能自主开发出污染土壤修复的生物材料、修复设备及成套技术，污染土壤修复行业仍需依靠国外进口技术、设备和材料，使得土壤修复成本较高，不利于土壤修复企业发展。此外，尚缺乏完整的土壤污染情况数据统计及土壤污染治理优先级名单，导致土壤修复项目主次不分明，土壤污染治理资金空间分配不合理。

（2）土壤污染治理资金保障制度不健全

目前我国的环境管理依然保持政府主导模式，环境政策以自上而下的形式执行［9］，决定了土壤污染防治资金保障主要依赖于国家财政支出［10］。然而在整个经济迅速发展的大趋势下，环保部门受权利和制度的制约，要得到国家和社会广泛的认可和支持尚需时日［9］，争取到的环境专项经费非常有限。因此我国土壤污染治理需要面向社会扩宽融资渠道，从而更为有效地保障土壤污染治理资金。2015年环保部新修订实施的《环境保护法》将污染企业的排污责任制度作为环保工作重点之一，使得过去难以实行的“谁污染，谁治理”原则得到了政策保证。但该举措依然停留于政策层面，污染责任追究和专项财政支出等相关的配套法律条例尚不明确，导致土壤污染治理资金仍得不到具体的保障。

同时，出于历史原因，我国农村耕地重金属污染责任主体多数无法追溯，污染者治理原则难以施行。而且农村耕地开发价值低，无法吸引土地开发商出资治理污染，已开展的部分地区修复试点或示范工程主要依赖各级政府的财政支出，融资渠道单一，产业链资金提供环节缺乏有效保障而显得异常脆弱。

（3）土壤修复市场环境混乱无序

土壤修复市场尤其是耕地修复市场基本是以工程形式体现，通过国家财政转移支付交由企业代理执行。在土壤修复市场较为发达的欧洲地区，专门从事土壤污染生物修复工程技术的研究机构和商业公司有近百个，营造了良好的市场氛围。相较之下，我国试点工程或示范工程大多数由大型环保企业承接。据统计，2013年我国土壤修复项目数量共计42个，包括企业项目23个，其中北京建工环境修复有限责任公司承接了4个修复项目，永清环保股份有限公司承接了4个项目［8］。弱肉强食的市场环境不利于小型环保企业的发展和整个土壤修复产业市场的良性竞争。同时，我国尚未对土壤修复企业资质制定相关标准，2010年我国真正从事环境修复的企业不超过10家，短短几年时间内迅速增加到300多家，但其中大部分企业根本没有重金属治理和土壤修复的经验和技术人才，导致行业中的技术参差不齐［8］；土壤修复市场没有严格的准入制度，验收方的资质证明标准也有待规范，这些都导致了我国土壤修复行业的市场混乱无序。

（4）土壤修复基准不明晰

污染土壤修复基准制定的目的是保证污染土地再用的前提下，使受到较为严重污染土壤环境中的污染物降低或削减到不足以导致较大的，或人们不可接受的生态损害和健康危害的风险［11］。我国目前制定污染土壤修复基准的工作尚处于起步阶段［11］，在土壤修复的基准不明晰的情况下，项目的投入与回报得不到确定，许多行业投资者不敢轻易尝试投资。

3　促进土壤修复产业发展的建议

（1）建立完善的责任认定制度

美国20世纪80年代通过了“超级基金法案”，严格认定土壤污染事故的责任主体，为事故追偿工作提供了很大的帮助，截止2010年底累计治理污染土壤超过1亿立方米［12］。德国土壤法律中的“状态责任”概念认为土地使用者有责任防治土壤污染［12］。这些国家对于污染责任的认定建立了详细的法律法规，有效促进了土壤污染治理工作的进行。

从2015年环保部修订实施的新环保法第四十三条和第六十四条可以看出，污染事故的责任认定已经成为我国环境保护工作的重点内容之一。今后只有制定具体的企业排污费及环境专项税征收办法，以及污染环境或破坏生态行为处罚条例等相关法律法规，才能够彻底落实污染者付费、受益者付费的环境治理原则，提高环保企业对土壤修复市场收益的信心，激励土壤修复市场发展。

（2）建立、健全生态补偿机制

新环保法第三十一条明确表示，国家建立、健全生态保护补偿制度。生态补偿作为一种调节生态消费者与生态保护者之间利益的经济措施，是将来我国土壤修复市场主要的、稳定的融资方式之一。我国实施的生态补偿制度是一种“利用财政转移机制，将外部效益内部化，从而调整个人利益和社会利益失衡现象”的一种公共管理制度［13］。我国重金属污染农田修复生态补偿研究目前仍处于起步阶段，国内退耕还林（草）、天然林保护及矿区植被恢复项目中的生态补偿机制研究较为成熟。美国的环境质量激励项目（Environmental Quality Incentives Program）、农田保护计划（Farmland Protection Program）、欧盟执行的环境敏感地项目（Environmentally Sensitive Areas）、英国的农业环境等项目也较有代表性［14］。借鉴这些项目的实践经验，加快我国重金属污染农田修复生态补偿机制研究，可以宏观调控区域重金属污染农田修复资金分配，为优先级高的地区土壤修复产业提供资金。

（3）加快制定我国污染土壤修复基准

美国是对污染土壤修复基准研究最为成熟的国家（如罗里达州、新泽西州早已制定了包括重金属在内的污染土壤修复基准），而欧洲一些国家（如瑞士、荷兰、丹麦等）也都从国家层面制定了污染土壤修复基准［15-18］。目前，我国对污染土壤修复基准了解不多，在概念上常常与土壤环境基准、土壤环境质量基准和污染土壤修复相混淆。这不仅说明我国在这一方向上的研究极为缺乏，而且启示今后需要大力开展这方面的系统研究。参考发达国家的土壤修复基准，结合实际，制定出符合我国实际情况的土壤修复基准，将有利于企业衡量项目风险，加快我国重金属污染农田修复产业发展。

4　结语

我国农田污染问题不容忽视，农田土壤修复产业发展面临迫切需求。应结合发达国家的先进经验，积极调整产业市场，对目前产业市场中出现的问题进行深入细致的研究，加快解决产业的资金和技术问题，制定完善的市场规章制度，保障和促进重金属污染农田土壤修复产业的发展。

*本文通讯作者：李海翔

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Problems， Countermeasures and Suggestions Confronted with Soil Remediation Industry Development of Polluted Farmland

YAN Jun， JI Meng-lan， LIN Hua， LI Hai-xiang
（College of Environmental Science and Engineering， Guilin University of Technology， Guangxi Guilin 541006， China）

At the present time， problems represented in the industry are covered， including immaturity of the soil remediation technologies and the relevant researches， defect of financial guarantee system for the polluted soil treatment， and a disordered market environment and an obscure benchmark for the soil remediation. The author makes suggestions to set up a cognizable system of responsibility， to establish an optimizing eco-compensation mechanism and to accelerate the standard establishment for the polluted soil remediation.

farmland； soil remediation industry； heavy metals pollution

X53

A

1006-5377（2016）07-0026-04

广西自然科学基金重大项目（2013GXNSFEA053002）；“八桂学者”建设工程专项经费资助项目；广西研究生教育创新计划项目（YCSZ2015161）。