推开生态环境损害赔偿一扇窗

推开生态环境损害赔偿一扇窗

文黎照阳光时代律师事务所环境业务部律师,武汉大学环境与资源保护法学博士，承担并主持环保部与浙江省环保厅的《企事业单位环境信息公开专题研究》课题的研究

近日，浙江省绍兴市环保局首开环保部门向环境损害责任者发起赔偿的先河，向浙江某公司发出绍市赔偿函字〔2016〕01号《生态环境损害赔偿意见函》，要求企业赔偿环境损害68.8万元。笔者在为绍兴环境执法部门直接解决受损环境赔偿的行为点赞的同时，也提出了环保部门实施生态环境损害赔偿的困惑以及解决方案，供读者参考讨论。

案件回放

2016年3月15日，绍兴市环保局环境监察人员检查发现，位于绍兴袍江工业区的浙江乐祥铝业有限公司厂区西侧围墙外有排放口，大量呈较强酸性的淡黄色废水从河道水面下的排放口涌出，进入运河（外官塘）水域。

发现这一情况后，绍兴市环保局对该公司进行查封，并将案件移送公安机关，同时启动对此次水污染事件的环境损害赔偿程序。后经评估机构基线确认、污染暴露分析、环境损害确认、因果关系判定，认为此次污染事件造成运河（外官塘）水生态环境的损害，浙江乐祥铝业有限公司的环境违法行为与环境损害间存在因果关系，评估意见书最终核定环境损害数额为68.8万元。

环境有价损害赔偿

近几年各类环境问题频发，可是在现行的立法中，除2014年新修订《环境保护法》第58条规定的环境公益诉讼制度外，缺乏更多的生态环境损害救济内容。2015年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》在环境保护领域引起广泛关注。因污染环境、生态破坏造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化，都明确为生态环境损害的表现。生态环境有价，损害必须担责，这不仅补充了传统民事责任中缺乏环境损害赔偿责任，也为环保NGO无法承受的环境公益诉讼之重减负。

基层环境执法部门战斗在环境保护监管一线，负责环境违法行为的查处，具有掌握违法行为人、违法事实的直接证据优势，在查处环境违法行为的同时，解决生态环境损害赔偿问题，不仅使受损环境得到及时修复或赔偿，提高行政效率，而且扭转了环境问题的外部性。

现实困惑

损害鉴定谁买单

环境执法处罚的依据是环境行政处罚类立法，只要依法确定行为违法，做出处罚就完成执法任务，这也是法律授予的行政权。

但是，涉及到生态环境损害，排放多少污染物、造成多大范围及什么程度的损害，以及如何治理和修复，是一个非常专业的问题，需要由生态环境相关专业的人士利用科学的方法计算得出，这显然超出环境执法人员的能力范围。

要寻求专业人员支持，就需要支付鉴定费用，而且目前的鉴定费比较贵，少则数万，多则百万，且鉴定的费用又不在预算当中，试点期间的一两单鉴定费可能环保机关还有能力承担，但再多几单就麻烦了，因此谁来买单是个问题。

损害赔偿是否超出执法权限

依法行政是环境执法的基本原则，环境基层执法部门的执法权源于委托授权，生态环境损害的民事赔偿显然不在授权范围内。不过在这个案例中，绍兴市采取了一个较为妥善合理的方式，即发出赔偿意见函，而不是在处罚决定书中确定。

这一做法，从行政执法追求的社会秩序价值目标来说，也是契合的，健康、清洁、良好的生活环境，是维护正当秩序的前提。

但是，是不是能作为社会公共利益的代表，与污染者签订赔协议，还是需要讨论的。

赔偿金如何管理

相信对于绍兴环境执法机关来说，目前面临的一个最大问题，就是如何签订赔偿协议和管理赔偿金。

环境执法部门作为一个行政机构，与民事主体签订生态损害赔偿协议，目前还没有先例。另外，补偿金既非行政收费，也非罚没款收入，列入哪一个会计科目？入账后，还需对外支付，是否属于政府采购？要不要履行采购法律程序？

生态环境有价，损害必须担责，这不仅补充了传统民事责任中缺乏环境损害赔偿责任，也为环保NGONGO无法承受的环境公益诉讼之重减负。

解决方案

本案中，企业排放的是强酸类废水，流入运河外官塘水城，根据《水污染防治法》第76条的规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”，这条规定提供了一种解决上述困惑的思路。

援引第76条，本案不仅处罚违法行为人，同时指定治理的期限，到期后若未治理，直接要求其支付修复费用。环保部门以监管人的身份，促使污染者与第三方直接签订生态环境修复合同，并监督履约过程，检查治理和修复效果。如此，即可回避超出执法权限及修复资金监管的问题。

至于如何确定生态环境损害赔偿额及鉴定费用的承担，则可以借鉴司法鉴定，即由污染者向环保部门提出损害鉴定申请，环保部门批准并主持由具有生态环境损害鉴定能力的部门做出鉴定，费用由提出鉴定申请的污染者承担。

此外，还有两部立法的修订也将为生态环境损害赔偿提供法律依据：一是《民法通则》正在修订当中，且民法典的制订也正在紧张准备，生态环境损害的责任承担已经被列入修订范围；二是《水污染防治法》的修订，公开的修订草案第134条也有类似规定，并且也有学者建议这一条还需要进一步修订，明确造成水体污染的治理和修复责任，而不是只有造成事故才承担责任，也可以说，只要造成污染，就应当承担生态环境按时完成的民事赔偿责任。

期待相关立法的及时修订能再为生态环境损害开一扇门，清洁健康的生态环境将离你我更近。