中国义务教育财政投入的回顾与展望

黄　斌　汪　栋

(南京财经大学 公共管理学院、公共财政研究中心， 江苏 南京 210023)



中国义务教育财政投入的回顾与展望

黄斌汪栋

(南京财经大学 公共管理学院、公共财政研究中心， 江苏 南京 210023)

2000年以来中国义务教育财政制度经历“以县为主”和“新机制”两次改革，义务教育财政投入规模不断扩大，生均投入持续上升，经费分配结构得到不断优化。本文就我国义务教育财政在“十二五”期间所取得的成就进行了总结，并指出当前义务教育财政依然面临着地区间投入差距较大、缺少科学测算的生均标准成本作为拨款依据、转移支付缺乏激励、政府间支出职责分配不合理等问题。针对这些问题，本文提出中央政府应以充足投入作为新时期义务教育财政的发展目标，推动中小学会计权责发生制改革，科学测算生均标准成本，适度调整不同层级政府义务教育支出职责，构建科学化、多元化的教育财政转移支付体系，以保障义务教育财政投入的稳定增长，实现义务教育高水平均衡发展。

义务教育； 财政投入； 转移支付； 经费差距

2000年以来中国义务教育财政体制历经“以县为主”和“新机制”两次改革，已由原先高度分权化体制逐步向集权化方向发展，政策设计思路亦由“效率优先”向“保障投入”，进而再向“促进公平”的方向不断转变。在“十一五”期间，义务教育全面纳入到公共财政保障范围内，支出职责分配的结构重心不断上移，从“以乡为主”到“以县为主”，再过渡到“省级政府统筹”和“中央与地方共担”体制。①“十二五”期间，义务教育财政体制基本继承和延续了“十一五”期间形成的“新机制”制度框架，并在此基础上通过多种政策措施，巩固并扩大前期改革成果，有效缓解了中西部农村地区中小学校日常运行经费紧张，以及城乡间、东中西部之间巨大的公用经费差距等问题。本文将全面分析“十二五”期间我国义务教育财政投入的发展成就、不足及面临的问题，指出我国义务教育财政制度在“十三五”期间的改革方向，提出具体的政策性建议。

一、“十二五”期间中国义务教育财政投入水平与差距分析

“十二五”期间，我国义务教育经费投入总规模和生均经费投入呈大幅度增长态势，与发达国家间差距逐年缩小，经费内部结构也得到不断的优化。与此同时，义务教育经费投入在省际、区域间和城乡间的差距也发生了不同程度的变化。以下，我们将利用全国与省级数据就我国义务教育经费投入在这一时期的基本发展状况进行分析。

1.投入规模不断扩大，国际差距逐步缩小

2010年以来，我国义务教育财政投入总规模呈不断上升趋势，且保持较快的增长速度。2014年全国普通小学和初中教育事业费②总额分别为7259.38亿元和4542.18亿元，与2010年相比分别增长了1.89倍和1.65倍，即便剔除通货膨胀影响，这两项事业费亦分别上涨了1.61倍和1.46倍。义务教育事业费增幅水平(1.75倍)超过公共财政教育总支出增幅水平(1.67倍)，表明“十二五”期间义务教育在公共财政教育总投入这个“大蛋糕”中所占的份额有所增大。

相对指标方面，本文采用生均经费投入占人均GDP比重③指标进行测量。如表1所示，2014年我国小学和初中生均事业费占人均GDP的比重总和为38.69%，但通过国际比较可以发现，该比重在主要经济发达国家的均值水平接近50%，新兴工业化国家和前社会主义国家也大都能达到40%以上。④我国的比重数值与这些国家相比依然存在较大差距，虽然近年来这一差距在逐年缩小。此外，从小学和初中各自比重的数值表现来看，2014年中国小学生均事业费占人均GDP比重为16.47%，明显低于其他新兴工业化国家、OECD和欧盟国家的平均水平。相比之下，2014年中国初中比重为22.22%，与其他新兴工业化国家水平相当，与OECD和欧盟国家平均水平的差距也相对较小。可见，中国义务教育财政投入水平与经济发达国家的差距主要表现在小学阶段。

表1　生均小学和初中财政支出占人均GDP比重的国际比较　单位：%

注：中国数据根据历年《中国统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》、《全国教育经费执行情况统计公告》相关数据测算，生均支出均采用事业费口径；其他国家数据取自OECD的《Education at a Glance》。

2.生均投入持续上升，经费结构不断优化

“十二五”期间我国小学和初中生均经费投入水平大幅度上升，2014年小学和初中生均事业费分别为7681.02元和10359.30元，四年间小学生均经费涨幅达1.91倍，初中生均经费几乎翻番。初中生均经费增速高于小学，2010年小学和初中生均经费仅有两百余元差额，两者比值为1∶1.16，至2014年小学和初中生均经费差额将近2700元，两者比值上升为1∶1.35。诚然，初中学校办学在课程开设与教师聘用、房屋与设备维护等方面确实面临着比小学更高的生均成本，但另一方面，初中学校在校生规模与班级规模通常要比小学大⑤，大规模办学所具有的规模效应优势应会在一定程度上压低初中生均成本。根据2013-2015年《Education at a Glance》，OECD与欧盟国家小学和初中生均经费比值大致在1∶1.10-1∶1.20之间，该比值在新兴工业化国家多数小于1∶1.10。与这些国家相比，我国小初生均经费比值水平偏大，这意味着现阶段小学和初中经费分配可能存在一定的失衡问题。

生均人员经费与生均公用经费都呈增长趋势，但从增速看，公用经费涨幅要远超人员经费涨幅。小学和初中生均公用经费由2010年的862.08元和1414.33元上升至2014年的2102.09元和3120.81元，分别上涨了2.44倍和2.21倍。相比之下，小学和初中的生均人员经费虽在增长，但同期涨幅(1.48倍和1.76倍)远低于前者。公用经费的开支内容既包含一些保障学校正常运转的“基础性”投入，又包含教师专业培训与发展、学生社团活动、课程开发与利用、教学设备维修与更新等“发展性”投入。公用经费投入的大幅度提升对于降低义务教育学龄儿童辍学率，提升中小学校教学质量具有重大意义。

3.省际差距呈波动型下降趋势

由于不同省份小学和初中在校生规模存在较大差异，因此在对生均经费数据进行省际基尼系数分析时，需以不同省份在校生人数为权重进行调整⑥。如图1所示，权重调整后省际小学和初中生均事业费差距的基尼系数在“十二五”期间呈波动变动。

图1　2006-2014年义务教育生均事业费省际差距的基尼系数变化注：根据教育部门户网站(http://www.moe.gov.cn)与2006-2014年《全国教育经费执行情况统计公告》相关数据测算并绘制。

受“新机制”改革影响，图1中基尼系数值在“十一五”初期有所缩小，随后又不断上升，基尼系数“十一五”末期值与“十一五”初期值基本持平。进入“十二五”后，基尼系数呈持续下降趋势，尤其在2010-2012年“4%”目标冲刺阶段下降幅度最大，而后降幅减缓，2014年末小学和初中生均事业费省际差距的基尼系数值分别为0.167和0.165。可见，我国政府在“十二五”期间实施的一系列政策措施有效遏制了“十一五”后期出现的省际差距持续恶化的势头，并促成该差距不断下降，最终使得义务教育财政资源在省际分配达到了一个相对公平的状态。

4.区域间生均经费差距表现

区域间差距方面，虽然总体看东部地区义务教育生均经费依然高于中部和西部地区，但中西部生均经费增长速度要超过东部地区，从而推动东中西部地区间生均经费差距逐步缩减。“十二五”期间，东部地区各省小学和初中生均事业费年均增速分别为11.34%和14.72%，中部分别为19.18%和21.40%，西部分别为18.69%和17.70%。在“十一五”期间，中部地区生均经费增速相对较慢，“中部塌陷”问题较明显⑦，但在“十二五”期间，中部地区生均经费增长开始提速，增长速度较中部和西部快，“中部塌陷”问题有所缓解。

事实上，东中西部差距并不是我国义务教育财政面临的最为重要的区域间差距矛盾。我国义务教育财政区域间差距具有多层次差距并存的特征，且通常是差距所处层级越低，差距程度越大，即东中西部之间差距要小于省际差距，而省际差距要小于市、县之间差距。此种差距特征决定了中国的义务教育财政在科学决策设计方面必须要将目光聚焦于更低层级(县域间与县内校际)的差距矛盾，仅着眼于东中西部之间和省际差距的政策设计对于缓解现阶段我国义务教育财政地区间差距矛盾所能起到的作用是十分有限的。

5.城乡间生均经费差异不断减少

“十二五”期间，各级政府投向农村义务教育的事业总经费由2010年的2906.12亿元上升至2014年的2985.08亿元，增幅并不明显，农村小学和初中事业费占义务教育事业总经费比重分别由2010年的51%和32%下降至31%和16%。导致这一现象主要原因是农村中小学在校生人数的大幅度缩减。2010年我国农村普通小学和初中在校生人数分别为5350.22万人与1784.48万人，2014年这两个数字迅速下降至3094.86万人和748.46万人，降幅高达42%和58%，而同期城镇小学和初中在校生人数分别上升了39%和4%。大量的学龄儿童随家庭由农村迁移至城市，城区学额分配愈发紧张、师资不足、超大班额、学区分化等问题愈发严重，若缺乏有效的政策应对，义务教育“大城市病”将日趋恶化。

农村小学生均事业费由2010年的3802.91元/生，上升至2014年7403.91元/生，农村初中生均事业费由2010年的4896.38元/生，上升至2014年的9711.82元/生。农村义务教育生均事业费几乎翻番，其中农村小学和初中生均公用经费增幅均超过两倍。“十二五”期间，农村义务教育生均经费的增长速度在大多数年份均超过城镇义务教育生均经费增速，由此推动义务教育生均经费城乡差距不断缩减。2014年小学和初中生均事业费的城乡比值分别达到1∶0.95和1∶0.93，在中央财政重点保障的不少中西部地方，义务教育生均经费“城乡倒挂”，农村超出城镇。

6.公用经费与人员经费差距分解

“十二五”期间中央政府多次调高中西部地区中小学公用经费基准定额，由2010年的小学400元/生、初中600元/生升高至2014年小学600元/生、初中800元/生。根据基尼系数的测算结果(如表2)，2006年以来小学和初中生均公用经费省际差距程度不断下降，但相较而言，该差距在“十一五”期间降幅较大，在“十二五”期间该差距降幅并不明显。可见，“十二五”期间中央相关政策在提升公用经费水平方面起到较大作用，但对地区间公用经费差距的改善作用相对有限。

表2　2006-2014年小学和初中生均公用与人员经费省际差距基尼系数

注：中国数据根据历年《中国统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》、《全国教育经费执行情况统计公告》相关数据测算，生均支出均采用事业费口径；其他国家数据取自OECD的《Education at a Glance》。

按收入来源分解，我国的义务教育生均事业费省际差距可分为公用经费差距和人员经费差距两部分。利用基尼系数分解技术⑧，我们发现虽然生均公用经费省际差距对总差距的贡献度在不断上升(由2006年13.02%上升至2014年20%)，但对总差距起决定性作用的依然是人员经费差距，其对总差距的贡献度在2014年达到80%。中小学校的公用经费保障问题一直是中央财政关注的一个焦点问题。2016年中央将开始逐步推进城乡义务教育公用经费统一保障机制改革。从财政角度看，这一改革将会产生两方面效应：一是集权效应，即改革使得地方中小学校公用经费支出职责重心进一步上移至中央，中央政府的强烈财政干预将使得公用经费地区间差异程度继续下降；二是体量效应，即公用经费支出占义务教育总支出的比重将会在改革后有较大幅度的增长，从而使得公用经费差距对总差距拥有更大的影响力。然而，在义务教育阶段总经费中占大头的依然是人员经费，因此从长期治理的角度看，中国义务教育地区间投入差距的症结依然在人员经费方面。当前中小学校教师工资主要依靠县级地方统筹发放，分权化体制特征明显。如果中央政府在“十三五”期间对此种教师工资分担体制不做根本性改变的话，那么教师工资水平依然受制于不同地区经济发展、财力与教育成本等各方面因素而呈现出较高水平的地区间差距，仅在公用经费方面做公平性政策努力并不能使得我国义务教育经费地区间总体差距得到明显的改善。

二、我国义务教育财政投入当前面临的主要问题

1.“保障型”体制的调节能力不足

目前，我国义务教育财政制度安排是以保障中小学校人员经费投入和正常运转为主要目标。此种政策设计虽有益于实现不同地区之间在基本投入水平上的横向公平，但这只是一种低水平公平，对地区间教育投入差异的调节能力不足。自2006年实施“新机制”改革以来，绝大多数农村中小学运转所需的各项教育经费都通过一定体制化或半体制化的方式得到了较为妥善的安排，一系列围绕保障基本投入目标的改革措施在“增量效应”方面取得了很好的成效，义务教育生均经费水平以前所未有的速度不断增大，而与此相比，改革在调节差距方面的成效却不太理想。

根据我们之前运用相对分布方法对全国县(区)级数据的分析结果⑦，2006年以来小学和初中生均事业费县域间差距经历了一个先下降，后徘徊，再度扩大的过程。在实行“新机制”改革后，由于大量生均经费处于“赤贫”水平的县获得了中央和省级政府强有力的财政支持，其生均经费水平在短期内得到大幅度提升，由此极大地改善了县级地方生均经费分布的底部极化问题，整体差距程度有所下降。之后，改革的“分配效应”红利开始逐步消失，原低教育支出水平县在达到中央要求的基本投入保障水平之后缺乏持续加强教育投入的动力与财力，增资乏力使得这些县滞留在支出中下水平而无法进一步向分布中部位置靠拢。此后，随着绝大多数教育支出“贫困”县都陷入支出中下水平“陷阱”之中，这些县在新的分布下又会再次一同沦为教育支出“贫困”县，分布重新出现两极分化现象，由此导致整体差距再度上升。在当前阶段，唯有持续提升义务教育的财政投入水平，并通过一定激励手段改变地方政府的财政支出偏好结构，方能推动我国义务教育发展走出上述“差距改善-徘徊-再度恶化”的循环怪圈。

2.缺少科学测算的生均标准成本作为拨款依据

科学测算生均标准投入成本是实现义务教育财政制度科学化设计的首要前提条件，而实现该成本的科学测算又在很大程度上取决于中小学运行成本相关信息的可获性与精确性。有关教育生均成本标准问题已在学界和政界讨论多年，中央政府亦多次提出要尽快建立和完善各级各类教育生均标准成本，但这一重大问题至今悬而未决。

当前一种流行的观点认为，中国的财政预算采用的是增量预算方式，制定教育经费标准还需多考虑政府实际可用财力，采用先确立一个较低的投入标准而后逐年适度递增的“渐进”模式。这一观点主要考虑的是财政对教育的供给能力，但忽视了教育投入需求与结构问题。教育财政规划与设计不是一个短期的政府行为，而是政府带有明确政策目标，具有战略性、连续性、经常性和长期性的治理行为。缺乏对投入需求的考量，教育财政投入政策设计极易造成教育预算的总量安排不当与分配结构失衡问题。在“基数+增量”的预算模式下，“教育究竟要投入多少才够用”的问题永远得不到解决，而原有支出中所存在的分配不合理问题亦会受制于固定的“基数”结构而不断被复制，无法得到改善。

事实上，科学的成本标准测算应综合考虑教育成本、教育结果与现有财力预算等各方面因素的影响。所谓“充足生均投入”并不是一个绝对投入值，而是一个可以通过相关系数调整实施预算控制的相对投入值，经科学测算后的生均投入水平同样也可采取渐进模式分阶段逐步实现。根据美国义务教育财政改革的一般经验，大多数州在实行充足投入财政规划后，义务教育经费总量虽较改革前有所增长，但总体看，经费涨幅并未超出事先的预期⑨。可见，基于需求与成本侧的政策设计并不一定会产生无法控制的预算结果。

另一种观点主要从技术角度出发，认为中国现有的义务教育数据信息不足以满足科学测算各级各类生均成本标准的要求。科学测算生均成本标准需大量教育成本、教育产出、学生个人与家庭信息的支持，其中最重要的是教育成本信息，但这一信息在现行学校会计与财务制度下根本无法获得。目前我国中小学校会计实行的是收付实现制，会计账目包括收入和支出两个要素，支出账目将学校当期所有现金支出全部计入为当期学校开支。然而，学校成本具有跨期性特征，当期学校支出并不一定与当期教育活动有关，而往期或未来期发生的支出亦有可能与当期教育活动相关，由此造成由收付实现制归集的学校当期支出并非真实的学校成本，无法科学、全面、准确反映学校资产负债情况与学生培养成本信息，因此若不对现行学校会计与财务制度进行改革，就无法从根本上解决科学测算生均标准成本或财政拨款标准的问题。

3.转移支付目标错位，激励效果不甚理想

“新机制”改革以来，中央不断加强对义务教育转移资金的监管力度，转移支付的规范性、体制化程度和资金到位率都较改革前有明显提高，但仍存在一些问题。

首先，转移支付体系过于复杂，种类过多，政出多门，转移支付设计的科学性有待提升，不少转移项目设计缺乏科学规划与远期考虑，目标定位与具体设计相互错位，功能界定不清。

例如，“新机制”改革以来，中央政府有意识地将一些义务教育专项转移支付整合归并至“新机制”保障经费中，统一实施和管理，形成了一种全新的针对义务教育的“一揽子”转移支付项目。从资助目标定位上看，“新机制”资金主要是为中西部农村地区提供财力支持，以达到平衡地区间教育财政供给能力的目的，应属于一般性转移支付。根据转移支付原理，一般性转移支付应仅起补充地方财力的作用，不应对转移资金做过多的限制，并且一般性转移支付通常需设定统一的生均标准成本，按照“地方财力能力-标准成本”的办法确定不同地方的受助金额。与此对照，现有“新机制”保障项目在资助设计上几乎是背道而驰的。“新机制”保障项目包含有多种财政资助，有些资助对资金的使用用途与资助对象有着非常严格的限制，并且不同补助的地方收助金额按照不同的标准分别进行核算。过多的资助标准与使用限制使得地方教育经费支出被“固化”于既定的结构之中。尤其是在中西部地区，近年来虽然受助金额规模越来越大，生均经费水平增长很快，但地方对教育经费的自主决策权不断减弱，极不利于地方教育支出结构优化调整与地方教育质量提升。

4.政府间支出职责分配不合理

如何通过一定的财政制度安排以使得义务教育获得稳定且足够的投入一直以来是我国学界和政界关注的重大议题。目前，不同国家义务教育财政投入机制大致可分为两种模式：一是“收入分配模式”，该模式从政府间财权分配入手，赋予地方义务教育一个或多个税种，用这些税种收入作为地方义务教育的主要经费来源，并配合财政转移支付，以补足地方义务教育收支缺口。美国即是此种模式的典型代表。在美国，学区房产税为地方义务教育独立税基，该税种所有收入均用于地方义务教育，此外州政府为下辖学区实施一般性转移支付补足地方财力不足，联邦政府为全国贫困儿童与具有特殊教育需求儿童提供专项资助。二是“支出分配模式”，该模式从政府间支出职责分配入手，将义务教育经费负担按照一定方案分配给不同层级政府，或以地方作为负担主体，高层级政府通过转移支付进行财力补充，或以高层级政府作为负担主体，地方仅承担有限的责任。我国义务教育财政体制正是该分配模式下“地方主导”类型，义务教育事权与支出主体安排在县(区)一级政府，义务教育经费由县、省和中央政府共同负担，义务教育支出职责分配按项目、分地区给予不同的制度安排。

与“收入分配模式”相比，“支出分配模式”的优势在于其灵活机动和快速调动资源的能力。在该模式下，教育投入机制未完全体制化，不限定税基且由多层级政府共同筹集资金发展教育，意味着政府可根据本国教育在特定时期的发展需求适时调整对教育的投入规模，但其缺点在于，为实现政府间财权与支出职责的一致，教育支出职责分配需随时根据各级政府财力分配的变化状况进行调整，这意味着在一个财政体制时常处于变动不居状态下的国家，任何一种试图实现义务教育支出职责分配常态化努力的政策最终都会成为一种临时性和过渡性的政策。因此在该模式下，教育财政投入通常很难在制度层面上完成体制化进程，教育经费将会在很长的一个时期内无法形成长效的稳定投入机制，这正是中国义务教育财政发展面临的最大制度障碍。

三、“十三五”期间完善中国义务教育财政投入制度的建议

针对上述问题，“十三五”期间，我国教育财政投入制度应从以下几个方面进行改革和完善。

1.以“充足投入”作为新时期义务教育的发展目标，实现义务教育高水平均衡发展

根据美国与其他西方国家的发展经验，一个成熟的教育财政制度通常都是从保障基本投入目标开始，逐步向教育投入充足、教育结果公平目标过渡发展。当前我国义务教育已基本完成“保障”目标，中央政府提出从2006年春季学期开始实行城乡统一的义务教育财政投入保障体制，将原有的保障范围扩展至东部及所有城镇地区。与之前政策相比，这无疑又是一次巨大的进步，但此次政策变化依然局限于基本投入目标，未来的义务教育财政发展缺乏新的增长点。为此，在“十三五”期间，中央政府应考虑以“充足投入”作为义务教育新时期的发展目标，并围绕这一目标进行制度重构。

所谓“充足投入”即是一种高水平的投入公平，它要求公共财政应为义务教育提供充足的财政资源，以使得来自于不同地区、学校、家庭和具有不同教育需求的所有学龄学生都能获得某种较高水平的基本财政投入，都能够在一个良好的办学条件下获得较高质量的义务教育。与原有基本投入保障不同，教育投入充足是以学生某一较高水平投入的获得为最终目的，从而能够避免我国义务教育发展陷入“低水平公平”发展误区之中。

2.推动中小学会计制度改革，为科学制订生均充足投入成本标准奠定制度基础

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与2014年12月《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出要建立权责发生制政府综合财务报告制度，要求建立健全政府财务报告体系、政府财务报告分析应用体系和政府会计制度，并在条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息，达成全面提升政府财务管理水平、促进政府会计制度建设的目标。

可以预见，加强绩效管理与成本管理将会是我国政府行政体制在“十三五”期间的一个重要改革方向。公立学校作为事业单位，同样急需对现有的学校会计制度进行改革，由收付实现制向权责发生制转变，可以说是实现教育财政拨款管理科学化与现代化的必由之路。目前，由于缺乏相关教育成本与产出信息，财政与教育主管部门不得不将教育经费管理的重心放在对资金划拨与使用过程的监管之上，财政拨款标准缺乏必要的依据，难以实施真正有效的教育经费绩效管理。推行权责发生制并建立全国联网教育会计成本信息系统，则正可以满足未来实现教育成本管理与绩效管理对信息的需求。

3.明确各类型转移支付目标定位，构建科学化、多元化的义务教育转移支付体系

针对我国义务教育财政转移支付所存在的问题，“十三五”期间，中央政府应考虑以科学规划为基本原则，就现有各类教育财政转移支付做进一步的整合，确立各类转移支付目标定位，构建出包括一般性、激励性与专项转移支付在内的多元化、科学化义务教育转移支付体系。具体措施包括：

一是以“充足投入”为原则构建义务教育一般性转移支付。中央政府需整合现有的“新机制”保障转移支付，将其“做大做强”，使之成为一项覆盖全国所有义务教育学龄儿童的基础性民生工程。一方面，中央政府需明确一般性转移支付目标定位，以实现县域间在一个较高投入标准上的横向公平作为资助目标；另一方面，中央政府需彻底改变当前公用经费与人员经费分而治之的资助形式，将涉及公用经费和人员经费的各项转移支付进行合并，以生均经常性“充足投入”为目标重新设计义务教育一般性转移支付。中央出台各地方公用经费与人员经费生均标准，根据财力适当提高对人员经费转移支付力度，基于事先设计的“生均经常性标准成本+补助”的资助公式，并加以一定成本权重调整，最终确定不同地方的受助金额。

二是以“财政中立”为原则构建义务教育激励性转移支付。该转移支付目标定位于鼓励地方增加教育投入，削弱教育支出与地方财力的相关关系。首先，在当前基础教育“以奖代补”转移支付的基础上，进一步扩大激励性补助的资金规模，增强其规范性，使之成为一种体制化和经常化转移支付模式；其次，将补助对象由省转变为县，并设置一定的受资助门槛，将资助对象限制于人均财力处于一定水平以下的县级地方；最后，改变当前因素分配方法，转而采用资助公式，结合地方财力、地方教育投入力度与教育事业发展绩效表现，确立各县级地方生均激励性转移支付数额。

三是以“纵向公平”为原则构建义务教育专项转移支付。首先，继续压缩地方学校基建专项转移的项目数量与资金规模，压制地方的建设投入冲动，并彻底撤销对县、乡两级政府专项资金的配套要求，缓解地方教育支出压力；其次，加大对贫困家庭学生和具有特殊教育需求学生的专项资助力度。对学生个人的“扶贫性”专项资助应多采用直补方式，直接面向学生或家庭发放补助资金；第三，改变教育专项资金的监管方式，由原先以监管教育投入为主转变为以监管教育产出和教育质量为主，严格监管专项资金的到位情况，建立事后教育产出的评估和跟踪评价、问责体系，提高专项资金的资助效果。

4.适度调整不同层级政府的义务教育支出职责，适当增加中央对人员经费的投入责任

为实现义务教育投入的长效机制，政府间义务教育支出职责分配政策应考虑逐步纳入“收入分配模式”的一些制度元素，通过教育投入立法，中央下放或与地方分享某一税种，或为地方新设某一税种，使之成为地方教育的独立税基，从根本上解决义务教育缺乏稳定收入来源的问题。

当前我国宏观经济形势面临着严峻的下行压力，各级政府财政收入增速明显放缓，一些地方政府收入甚至负增长。在此形势下，推行教育投入立法、为教育设立独立税基的时机还不成熟，因此近期义务教育财政体制改革还应以加强省级统筹、适当调整中央与地方支出职责分配为主要内容。一方面，中央提高对地方教师工资的投入责任，为各省制定教师工资标准，并结合地方财力情况，确定中央与省对人员经费的负担比例。中央教师工资转移支付纳入到“新机制”补助，与公用经费“一揽子”下发到省，由省级财政统筹分配与使用，中央负责监控事后各省公用经费与教师工资达标情况；另一方面，中央不再就某一具体的建设项目设立专项，整合各类中央义务教育基建转移支付，设立统一的学校办学标准，由地方根据自身基建短板自行申报建设项目，中央政府定期对学校基建达标情况进行验收与绩效考评，并以此为依据实施财政奖补。

注释

①孙志军、杜育红:《中国义务教育财政制度改革：进展、问题与建议》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期。

②由于缺少2012年后小学和初中公共财政支出数据，为保证相关教育经费口径一致，我们统一采用各年份都完备的事业费数据进行分析。在口径上，事业费口径明显小于公共财政教育支出，前者既不包括用于学校的基建经费投入，也未包含政府对教育投入中不经由“事业费”拨款实现的其他支出。

③该比重指标是近年来一些国际性组织(例如，OECD的《Education at a Glance》)经常采用的指标。教育生均经费投入占人均GDP比重=(教育经费投入/GDP)*(总人口数/在校学生总数)，可见该指标就传统的教育经费投入占GDP指标进行了有关学生人数与人口数量的权重调整，这一调整可以更加真切地反映出一个具有某种支付能力的国家或地区对教育的投入水平，有利于在不同国家或地区之间进行横向比较。尤其是对于一些人口基数较大，人口发展处于老龄化阶段，学龄儿童数量不断减少的国家来说，采用调整后的指标明显要更加公允一些。

④由于数据受限的缘故，在表1中对中国采用的是生均事业费指标，其统计口径要比其他国家采用的生均预算财政教育支出小，若加上义务教育基建经费投入，以及政府对义务教育其他“非事业性”的财政拨款，2014年中国的这一比重数值应接近于40%。

⑤根据教育部门户网站数据，2014年我国小学平均在校生规模、平均班级规模分别为325.51人/校与37.42人/班，均低于初中平均在校生规模与班级规模(833.22人/校与48.30人/班)。

⑥Cowell， F.MeasuringInequality，3 ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf， 2000.

⑦黄斌、郝秀宁、董云霞:《“以县为主”和“新机制”改革是否改善了县域间教育财政支出差异》，《教育与经济》2013年第6期。

⑧Sala-i-Martin， X. “The Disturbing ‘Rise’ of Global Income Inequality.” NBER Working Paper No. 8904， Cambridge: National Bureau of Economic Research， 2002；Lerman， R. I.， and S. Yitzhaki. “Income Inequality Effects by Income Source: A New Approach and Applications to the United States.”ReviewofEconomicsandStatistics67，no.1(1985):151-156．

⑨Guthrie， J.， C.G. Hayward， R.J. Smith，R. Rothstein， W.R. Bennett，E.J. Koppich， et al.AProposedCost-basedBlockGrantModelforWyomingSchoolFinance. Davis， CA: Management Analysis and Planning Associates， LLC. 1997. http://legisweb.state.wy.us/schoolxcostfinal/final.htm; Guthrie， J. W.， and R. Rothstein.“Enabling ‘Adequacy’ to Achieve Reality: Translating Adequacy into State School Finance Distribution Arrangements.” In Ladd， H. F.， R. Chalk， and J. S. Hansen, eds.EquityandAdequacyinEducationFinance:IssuesandPerspectives. Washington， DC: National Academic Press,1999.

责任编辑曾新

The Past and Future of Fiscal Expenditure for Compulsory Education in China

Huang BinWang Dong

(School of Public Administration, Center for Public Finance Research,Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210023)

The “County-based” reform and the “New System” reform on the fiscal institution of compulsory education in China have been implemented since 2000, which was followed by the constant increase and optimization of the fiscal investment in compulsory education. With the advancement of the reform process, the compulsory education finance is confronting a series of problems, including regional inequality of educational spending, lack of educational standardized cost for allocating funds, insufficient incentive of fiscal transfers, and unreasonable distribution of government expenditure responsibilities. During “the 13th Five-Year” period, the central government should strive to build a scientific and diversified fiscal transfers system to guarantee the steady growth of fiscal investment in compulsory education and the high-level and balanced development of compulsory education.

compulsory education; fiscal investment; fiscal transfers; “the 13th Five-Year ”

2016-03-30

国家社会科学基金教育一般项目“2000年后我国义务教育财政制度改革效果评价研究”(BFA140039)