砂石土及零星分散非金属矿业权设置方案编制探讨：以内蒙古呼伦贝尔市为例

张美慧，陈凌勇，张德平，杜　鹏，王利群，杨海涛，陈秀清，王　洋

(1.呼伦贝尔市国土资源局，内蒙古 呼伦贝尔 021008；2.内蒙古自治区第六地质矿产勘查开发院，内蒙古 呼伦贝尔 021008)



砂石土及零星分散非金属矿业权设置方案编制探讨：以内蒙古呼伦贝尔市为例

张美慧1，2，陈凌勇2，张德平1，杜鹏1，王利群1，杨海涛2，陈秀清2，王洋2

(1.呼伦贝尔市国土资源局，内蒙古 呼伦贝尔 021008；2.内蒙古自治区第六地质矿产勘查开发院，内蒙古 呼伦贝尔 021008)

本文着眼于促进矿产资源保护与节约集约利用，借助环境建设型矿产开发，构建绿色、和谐、可持续的生态矿业模式目标，通过系统分析砂石土及零星分散非金属矿业权设置方案编制现状，以及政策、技术、操作等层面问题，提出整合全国网络方便查重、妥善处理矿权重叠、修编安排与路径、加强前期基础工作、妥善解决遗留问题、加强部门衔接沟通、创新共同管理模式、加强矿权有序投放、周到安排生态保护的对策建议。

矿产资源规划；砂石土；零星分散非金属；矿业权设置方案；生态保护

2011年，国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》和《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》，分别规定了采矿权“划定矿区范围必须符合矿产资源总体规划和矿业权设置方案”[1-2]、探矿权设置也要执行矿业权设置方案制度。至此，我国矿业权设置方案制度基本成形。

矿业权设置方案是在矿产资源总体规划的基础上，对一定区域内探矿权和采矿权的空间分布进行详细安排[2-3]，是构建矿产资源勘查开采合理布局长效机制的重要制度安排。矿业权设置方案制度实施以前，矿业权出让主要是根据申请人提出申请，管理机关进行审批。这种出让方式比较被动，导致了“大矿小开”、“一矿多开”，矿业权重叠的局面[4]。矿业权设置方案制度的实施，为从源头上解决“小、散、乱”的矿业权布局提供了关键抓手，为进一步整顿和规范矿产资源开发秩序，合理确定矿业权区域和投放时序，促进矿产资源保护与节约集约利用，科学合理设置矿业权，构建和谐矿山、安全矿山、绿色矿山提供了保障。

设置方案制度实施以来，业界专家、学者对设置方案合规性审查中常见问题、优化布局进行过分析探讨[3-4 ]，对我国砂石土开采现状及对策、对生态价值承载和生态保护进行了研究[7-9 ]。但是，以往研究对砂石土及零星分散非金属矿业权设置方案编制、实施中存的问题及对策研究不够。而砂石土及零星分散非金属开采与社会经济关系密切，生态破坏面广、难于监管，也是解决“小、散、乱”的矿业权布局问题的关键所在。此外，作为矿产资源总体规划的细化与延伸，矿业权设置方案与矿产资源总体规划的衔接至关重要。近期国土资源部已经明确要求将矿业权设置方案纳入第三轮矿产资源总体规划，与矿产资源总体规划中勘查开采区块内容合并，统一为“矿业权设置区划”设置专门的专题专篇，对矿业权空间布局进一步细化安排、科学规划。

呼伦贝尔市位于内蒙古自治区东北部，东经115°31′～126°04′、北纬47°05′～53°20′，辖5市1区7旗，总面积25.34万km2，呈现为大兴安岭森林、呼伦贝尔草原自然景观，植被覆盖率高，自然环境良好，矿产资源丰富，素有“绿色净土”，“北国碧玉”之称。如何在生态保护与资源利用之间找到最佳的结合点，始终是呼伦贝尔的一个重大课题。

本文拟从呼伦贝尔市实际情况出发，通过系统调研资料分析，分析砂石土及零星分散非金属矿种矿业权设置方案的编制、实施中遇到的突出问题，并就改进方向和对策进行探讨，为第三轮矿产资源总体规划编制及矿业权设置区划提供参考依据。

1　矿业权设置方案编制现状

1.1矿业权设置方案整体编制情况

自矿业权设置方案制度实施以来，全国除台湾省、山西省、西藏自治区外29个省、自治区、直辖市，共计有600余份方案通过了合规性审查，备案入库并开通配号。其中呼伦贝尔市70个，占内蒙古自治区的29%，全国的近12%(表1)。

1.2呼伦贝尔地区矿业权设置方案总体编制情况

呼伦贝尔市、旗两级矿业权设置方案的编制形式分为六种：全省区统一考虑编制、按照成矿远景区编制、按照行政区域编制、按照矿种编制、探矿权和采矿权分别编制、综合编制等。主要类型为煤炭矿业权设置方案、1∶5万矿调区矿业权设置方案、34个重要矿种矿业权设置方案、零星分散非金属及砂石土矿业权设置方案[3]。

截至2015年6月，呼伦贝尔市编制并备案各类矿业权设置方案70份，其中煤炭方案5个，探转采方案12个，34个重要矿种方案21个，1∶5万矿调区方案9个，砂石黏土方案18个，零星非金属方案5个，涉及矿业权总数380余处(图1)。

表1　全国合规性审查入库矿业权设置方案统计(据杜雪明，2014，补充)

图1　内蒙古呼伦贝尔市备案矿业权设置方案分布

1.3砂石土及零星分散非金属矿种矿业权设置方案编制情况

呼伦贝尔砂石土矿产资源相对匮乏，分布相当零散，矿业权设置选区相对困难。因此呼伦贝尔地区砂石土及零星分散非金属矿业权设置方案编制有别于其他地区，为解决矿产地零星分散及节约成本过高问题，目前编制主要按照行政区(旗、市、区)为单元编制。

方案编制始于2010年，2012年基本完成了辖区内矿业权规划选区及方案编制工作，2013年开启动了第一次全面修编，涉及矿业权222个，占其他矿业权总数的25.7%，占已设274个有效采矿权的80%。从矿业权设置方案编制比例看，砂石土及零星分散非金属矿种矿业权设置方案占总数的33%，且主要集中于村镇和道路附近，对景观影响较大，特别需要设置安排。统筹规划好砂石黏土及零星分散非金属矿种矿业权空间布局，对其他矿业权布局也具有重要意义。

2　矿业权设置方案实施情况

2.1已规划的矿业权投放情况

据统计，自实施矿业权设置方案制度以来，呼伦贝尔市共完成了辖区11个旗(市、区)71宗砂石黏土采矿权的挂牌出让工作，占规划矿业权总数的31.98%，其中成交确认的采矿权61处，占规划矿业权总数的27.48%，已申请采矿许可登记的42处。投放矿权比较集中的阿荣旗、额尔古纳市近年来道路建设发展较快，距离较远导致流拍和办理手续繁杂致使采矿登记率较低(图2)。

图2　采矿权的投放情况

2.2矿业权设置方案实施成效

自矿业权设置方案制度实施以来，矿业权布局逐步趋于合理，矿产资源产业结构得到了进一步优化，矿产资源管理水平得到了进一步提升。总的来看，矿业权设置方案制度基本取得了预期效果，促进了矿业经济全面、协调、可持续发展。具体表现在三个方面。

促进矿产资源总体规划的落实。矿业权设置方案的编制与实施总体遵循各级矿产资源总体规划的指导思想，是矿产资源总体规划的进一步细化与延伸，为矿产资源总体规划的落实创造了一条有效途径。是依照矿产资源总体规划要求，实现矿业权总量有效调控和有序投放的积极方式[5]。

优化矿产资源产业结构和布局。矿业权设置方案的编制，充分考虑生态功能区、禁止开采区，结合现有矿业权布局及基础建设对矿产资源的需求，对矿产资源产业结构和布局进行了统筹规划，规划的矿业权数量基本满足近期重要基础建设需求，有效改变了无序投放、被动整合矿业权的局面，矿业权重叠、布局散乱局面得到明显改善。

提升矿产资源管理水平。经审查备案的矿业权设置方案，全部纳入了国土资源信息管理平台，与矿业权统一配号自动监控系统有效衔接，在矿业权设置、矿业权出让、审批登记、统一配号等关键管理环节发挥了指导、规范和约束作用，促进了矿业权有序投放和布局优化，提升了矿产资源管理水平和宏观调控能力[6]。矿业权信息化管理水平显著提升。

3　砂石土及零星分散非金属矿业权设置方案编制存在的问题

3.1政策性问题

因与勘查项目重叠，部分具备开采条件的区域无法设置采矿权。重叠问题为矿业权设置方案备案合规性审查的重点，对于新设的矿业权，原则上不允许与其他矿业权存在重叠[7]。大兴安岭山区和呼伦贝尔草原区域植被覆盖程度较高，砂石黏土类矿种选区困难。而该区域恰为大兴安岭成矿带、得耳布干成矿带、海拉尔盆地“一盆两带”重要有色金属和能源矿产聚集区，国家、自治区部署了大量的矿产资源勘查项目，导致砂石黏土类矿产资源储量富足、且开采条件较好的区域，多数因存在矿业权重叠问题，无法设置采矿权。

调整矿区范围存在政策制约。矿业权设置方案本着有效利用资源及整体开发的原则，对砂石粘土类采矿权范围内资源枯竭，且周边及深部存在可采资源的，在矿业权设置方案中进行调整。但受不允许矿山扩大矿区范围的规定，导致部分已经规划的矿业权未能出让登记。由此引发了一些超层越界开采矿产资源的现象，给矿山资源储量监督管理带来困难。

审批备案周期较长。矿业权设置方案的编制，须经踏勘、实地测量、资料整理、征求各级相关部门意见、成果报告编制等前期必要程序，耗时较长。成果报告需经省级地质勘查项目管理机构核实不存在重叠情况后，再报省级国土资源信息院进行合规性审查备案。因审查备案周期较长，难免会影响工程项目建设进度，导致先采后批、无证采矿的现象时有发生。

3.2技术性问题

设置区范围及编制单元难以确定。根据《矿业权设置方案技术规范》，拟设矿业权区域外扩5km确定为设置区范围，以此对划定的设置区内矿业权进行统筹规划。对于行政区域广阔，砂石土等矿产资源分布零星、分散的地区，集中划定设置区比较困难。若按采矿权单独编制矿业权设置方案，将导致成本过高、工作量过大，显著加大行政成本。

拟设矿业权区域地质勘查程度低。根据矿业权设置方案合规性审查原则，空白区内新设矿业权必须有充分的设置依据，对矿业权区块划分和矿业权设置进行科学性、合理性论证。但是多数萤石、饰面石材、硅石、珍珠岩等零星分散非金属矿种的前期勘查投入少、勘查程度低，达不到详查及以上工作程度。而多数砂石黏土矿山只进行了地表踏勘，未开展必要系统的勘查工作。这就大大增加了矿业权设置区划难度。

3.3历史遗留问题

由于历史原因，砂石黏土矿区范围划定普遍偏小。据统计2012年度我国砂石土矿山总面积7269km2，单矿山平均矿区面积约0.11km2，部分省区单矿山面积平均在0.05km2以下。呼伦贝尔地区砂石土矿山总面积18.37km2，单矿山平均矿区面积0.083km2，大部分矿区平均面积0.002～0.005km2，远低于全国平均水平(图3)。

图3　全国各省(市、区)砂石土矿单矿山平均面积(据程晓娜等，2015，补充)

已有砂石土及零星分散非金属采矿权生产规模偏低，呼伦贝尔地区建筑石料矿山设计生产能力0.5万～30万m3/a，且大部分生产规模在0.5万～2.0万m3/a，单矿山实际平均生产能力1.88万m3/a；黏土矿设计生产能力0.5万～2.4万m3/a，单矿山实际平均生产能力0.49万m3/a；萤石矿设计生产能力0.1万～2万t/a，实际生产能力0.13万～1.4万t/a，平均单矿山生产能力0.6万t/a。以上矿山平均单矿山生产能力普遍远低于规划最低生产规模。其他非金属矿产受资源禀赋条件限制，生产能力0.1万～2万t/a，实际生产能力0.13万～2万t/a，平均单矿山生产能力0.5万t/a(图4)。

图4　内蒙古呼伦贝尔市砂石土矿及零星分散非金属矿山生产能力对照

3.4其他问题

部门分割多头管理，部门之间沟通、协调、衔接难到位。一是各类交通、水利等基础建设项目规划滞后，建设项目位置具有不确定性，导致为保障此类基础设施建设而设置的矿区位置难以预测；二是因环境保护、安全生产管理等部门的有关政策规定和要求不够具体、明确，造成部分采矿权的设置与生态保护、安全管理要求相冲突，规划的矿业权无法出让或者出让后无法办理许可登记手续。

矿山临时征占用土地的安置补偿标准难以达成共识。已设矿业权出让后，矿山建设征占用和临时占用的土地补偿标准难以达成共识，导致部分取得矿权的企业无法按时开工建设、投产。

拟设矿权的投放机制需要完善。对于国土资源部门发起的矿业权设置方案编制工作，社会上的涉矿群体高度关注。有按照现行规定提前运作，广泛动用社会资源抢占先机取得矿权的；有获得砂石土取用项目内幕信息提前通过多种手段操控料场的。这对矿业权设置工作形成了干扰，影响了方案乃至规划的实施效果，甚至降低了采矿权获取的公开、公平性。

矿业权设置方案编制工作需要着眼于生态文明建设目标，为塑造环境友好的生态矿业服务并做出妥善安排，提出可操作的措施步骤。但是，由于矿产资源承载的生态价值关注不够，对生态地质环境保护和建设的考虑不够全面、安排不够周到[8-9]。这项工作内容在目前的矿业权设置规划和方案编制中严重不足。

4　对策建议

4.1妥善处理矿业权重叠问题

鉴于为保障地方建设和交通、水利等大型基础设施建设项目而设立的砂石粘土类矿业权具有开采范围小、开采深度浅、开采周期短(2～3年)的特点，工程结束时矿山随之关闭，对已查证的航磁异常区、化探异常区及重要成矿靶区验证及下一步工作部署影响不大。建议允许砂石黏土类矿业权与上述靶区和深部探矿权平面重叠。对于历史遗留的存在矿业权重叠又无法取消的砂石土采矿权，可要求相关矿业权人签订保障安全和生产秩序等协议后保留采矿权。

4.2妥善解决历史遗留问题，维护矿业秩序，保护地质环境

对于因矿区范围偏小引起超范围越界开采，但是矿区周边仍有充足可采资源储量的，按照整体开发的要求直接扩大矿区范围，变更采矿许可证。对于采矿权集中区，资源富集、具备规模开发和符合整合条件的，采取资源整合的方式重新划定矿区范围，同时按程序注销原采矿权。对于资源枯竭区域的矿山，提请地方政府按程序予以关闭、注销采矿权，并对矿山地质环境进行恢复治理。

矿业权设置方案将与新一轮矿产资源规划中勘查开采规划区块内容合并，统一为“矿业权设置区划”，在总体规划或专项规划中设置“矿业权设置区划”专门篇章，在空间布局上做出细化安排，科学规划，严格实施，指导矿业权合理设置。

4.3加强矿业权设置前期工作精确化程度

对新设的市本级甲类矿业权，勘查程度应达到详查；对资源储量赋存情况尚未彻底查清的零星分散非金属矿种，应由地方政府组织探明资源储量后再设置采矿权，或依法出让探矿权；对出露地表且矿体赋存简单的砂石黏土矿种，经过地表检测踏勘可直接设置采矿权；对于实测发现部分矿区范围设置不够合理的应及时纠正和调整，以保证拟设矿区范围坐标拟合度保持在85%以上。

4.4建立项目建设统筹规划、协调、衔接机制

切实加强部门间的沟通配合，整合国家、省、地、县四级国土资源部门矿业权管理机构网络，建立一张图、一张网联网实时查询制度。在矿业权设置区划时，由各地网上随时、就地开展重叠查询，以利于提高工作效率和质量、降低行政成本。

4.5积极探索和创新管理模式，提高砂石黏土类矿产资源保障公益性建设项目需求的能力

在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》和国土资源部《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》规定框架内，探索和创新公益性建设项目挖沙、用料、取土等需求的社会共同管理保障方式。执行中需要严格界定公益性项目的范围，综合考虑经济、社会、生态、技术因素，优化选址，加强部门联动，明晰职能职责、强化监督管理。

4.6加强矿业权投放管理，严格控制矿业权总量和采矿总规模

矿业权投放是矿业权设置方案的实现。根据经济社会发展、城市和基础设施建设需要，科学预测市场需求，制定矿业权投放计划，报政府批准后实施，通过严格控制矿业权的总量和采矿总规模，力争实现砂石土和零星分散矿产资源供需的动态平衡。为保障交通、水利等基础设施建设项目需要而设置的矿业权，矿权有效期不应超过3年，并由矿业权人严格履行恢复治理义务。

4.7实行矿产资源勘查开发“全程生态管理”，对生态地质环境保护和建设做出周到安排

引导开展环境建设型矿产开发，为建立“破”与“立”相结合、生态和谐的采矿模式做出安排。引导丘陵区道路工程等大型公益性基础设施建设努力实现挖方填方平衡，少设甚至不设工程料场。对挖方剩余堆土所需弃料场做出妥善安排，将弃料用于历史遗留旧采坑地质环境恢复与重建、填方造地，减少压占土地，最大限度保护地貌景观和生态系统原始风貌。

[1]国土资发[2011]14号.国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知[Z].2011.

[2]国土资发[2011]55号.国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知[Z].2011.

[3]杜雪明，王联军，张博.矿业权设置方案合规性审查中常见问题及分析[J].中国矿业，2014，23(S1)：47-50.

[4]杨再兴.从合规性审查看矿业权设置方案优化布局[J].中国国土资源经济，2014(1)：49-52.

[5]丁全利.国土资源部有关负责人谈矿业权设置方案制度实施[N].中国国土资源报.2013-07-27.

[6]朱振芳.优化矿业权布局从方案设置开始[N].中国国土资源报，2013-11-20.

[7]程晓娜，张博，董晓方，等.我国砂石土矿开采现状及对策研究[J].中国矿业，2015，24(5)：23-26.

[8]张德平，孙宏伟.呼伦贝尔市矿产资源总体规划编制的几点做法[J].中国国土资源经济，2004，17(3)：13-16.

[9]张维宸.《矿产资源法》生态价值承载研究[J].国土资源情报，2014(11)：41-49.

Research into quarry，construction gravel，soil and scattered nonmetallic minerals mining rights arrangement：a case study of Hulunbuir city，Inner Mongolia

ZHANG Mei-hui1，2，CHEN Ling-yong2，ZHANG A.MunkhDalai1，DU Peng1，WANG Li-qun1，YANG Hai-tao2，CHEN Xiu-qing2，WANG Yang2

(1.Bureau of Land and Resources of Hulunbuir City，Hulunbuir 021008，China2.The 6thMineral Exploration and Mining Company，Hulunbuir 021008，China)

This article aims at promoting protection and intensive and economical utilization of mineral resources，by the way of environmental constructive mining to establish green，social harmonious，and sustainable mining style in the context of ecological civilization.Research on the status and problems at political，technical，and operation levels were carried out referring to quarry，gravel，sand and soil，and scattered nonmetallic minerals mining right arrangement.Thence countermeasures and suggestions were forwarded on the following nine aspects：integrate the computer network nationwide to facilitate checking mining right overlap，deal with the existing overlapping mining rights properly，revising the mining right arrangement timely and practically，strengthen earlier stage works including specifically basic mineral exploration，solve handed down problems adequately，enhance contacts and transactions between responsible government departments，innovate co-managing administration mode，control timely the deploy of mining right，taking full range and thorough ecological protection and construction consideration and measures into the making of arrangement.

mineral resources planning；quarry and gravel；scattered nonmetallic mineral；mining right arrangement；ecological protection

2015-11-08

内蒙古自治区地质勘查基金项目资助(编号：12-3-MT04)

张美慧(1987-)，女，内蒙古阿鲁科尔沁旗人，理学学士，助理工程师，主要从事矿产开发管理工作。E-mail：meihui202817@163.com。

张德平(1962-)，男，蒙古族，内蒙古科尔沁右翼前旗人，博士，主要从事国土资源管理与生态保护研究。E-mail：chaganchulu@126.com。

F407.1；X37；Q14

A

1004-4051(2016)08-026-05