公民在场、政府效能评价与电视问政的运行机制

韩万渠+沈亚平+原珂

摘要：提升政府效能是国家治理能力现代化的重要组成部分。媒体融合下的电视问政为公民在场参与政府效能评价提供了可能，经由现场直播和场内外互动形成的舆论压力及其引发的行政问责，成为公共部门提升政府效能的驱动力。公民在场、媒体融合和行政问责构成电视问政提升政府效能的运行机制。电视问政的优化应积极介入公共服务项目的事前协商，构建“事前协商-事中监督-事后评价”的一体化平台，实现电视问政对政府效能提升的全流程覆盖。

关键词：电视问政；公共服务；质量评价；公民在场；政府效能

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0013-04

一、问题的提出

党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。政府效能建设是国家治理能力现代化的重要组成部分。因此，如何提升政府效能成为我国行政管理改革的焦点议题与重点内容。实践中，不少地方政府围绕提升政府效能已展开了积极探索与实践创新。其中，电视问政作为地方政府与媒体合作下的一种创新实践，为公民在场参与政府效能评价、政府回应民众公共服务需求和社会公开监督公共部门效能提供了有益平台。

理论界对电视问政的关注主要集中于传播学领域。赵振宇指出电视问政节目创新是电视问政节目成功的重要因素，并提出媒体要更好地关注民生，把舆论监督变成常态，在节目策划上不断创新。[1]王蕾、刘敏智则从“媒体的政治性和商业性”的角度，指出“电视节目回归社会属性”是电视问政节目的重要转型，并分析了中国政治生态下电视问政节目对公民参与的影响。[2]苏涛在《缺席的在场：网络社会运动的时空逻辑》一文中，探究了电子媒介引发的“时空变迁”对公民参与的影响。[3]由此观之，上述研究主要从传播学的视角，考察电视问政直播中新媒体融合技术对政府问责、公民参与产生的影响，为电视问政研究提供了有益参考。但是，电视问政的实践价值不仅仅限于传播层面的创新及其对政治参与的影响，更重要的是电视问政的运行机制，为政府、媒体、公民全社会协同参与政府效能治理提供了有益参考。技术创新和制度创新的耦合是诱发社会变迁的主因，[4]而二者的耦合能够契合特定领域各个主体的功能需要，才是其能够达成初衷、得以推广的决定因素。因此，本文拟以武汉电视问政的运作实践为个案，探索电视问政提升政府效能的运行机制，并突出技术创新和制度创新的耦合过程和实现方式，在此基础上，结合当下电视问政运行中存在的问题，提出优化电视问政以提升政府效能的策略和实施路径。

二、电视问政提升政府效能的“武汉模式”

武汉电视问政节目是由武汉市治庸问责办公室主办、武汉电视台承办的新闻调查类节目。武汉市治庸问责办设置于武汉市纪检委和武汉市监察局内，武汉市纪委书记任治庸问责办公室主任。武汉电视问政节目的主题主要集中于民生热点问题，属于公共服务和政府效能建设的范畴。2015年7月6日，武汉电视问政节目——“十个突出问题”承诺整改“期中考”拉开帷幕。节目播出后，武汉市治庸问责办对节目中曝光出的121个问题进行核实。截至2015年9月1日，武汉市治庸问责办认定100个问题已查清事实，并问责249人。其中，处级干部44人，科级及以下干部205人，给予纪律处分46人，组织处理248人次。这个源于2006年并持续十年的节目，因“参与民众和主持人现场发问尖锐、电视台记者调查资料翔实、问题部门官员被追责”等特征，备受社会各界关注。中纪委、国务院纠风办将之视为“群众行使监督权力的新平台”。全国各地纪检监察机关、媒体先后来武汉考察学习电视问政经验，该节目被传媒界、学术界称为电视问政“武汉模式”。

武汉市电视问政节目主要设置了“问作风、问执法、问服务、问管理、问环境”等五个环节。节目的主题主要集中于民生热点问题属于公共服务的范畴。从“电视问政”的过程考察，电视台在节目播出前期公开征集电视问政短片线索，并通过各种平台接收老百姓关心的问题，确定每个场次的主题，同时，根据新闻线索进行节目前期的事件调查；然后选拔市民群众代表参加电视直播，同时参与电视问政直播的还包括党代表、人大代表、政协委员、党风政风监督志愿者、治庸问责督察员、新闻媒体记者等共计230人左右。参与问政的代表通过按动表决器（设满意、不满意、弃权三种选择）对承诺整改的政府部门进行评价，并参与话题讨论；节目直播现场通过微信、微博、热线电话等方式与场外民众进行实时互动等；参与节目的专家嘉宾、群众代表和其他参与者还对带有普遍性的问题、难点问题，展开平等对话进行富有建设性的研讨，分析问题出现的原因，寻找解决问题对策。节目播出后，武汉市治庸问责办会根据节目中反映出来的政府效能问题进行调查核实，并对相关部门和责任人启动问责程序。在当下中国的行政发展生态下，电视问政的运转表现出“政府主管领导及监察部门的支持、媒体提供公开监督平台、公众在场参与评价、官员现场予以回应、整改不力接受行政问责”等过程特征，有效地提升了政府效能。

“电视问政”实践通过政府主管领导及监察部门的支持、媒体提供平台、公众参与的政府效能评价，实现政府效能评价、整改、问责的多元主体参与。由此，笔者将电视问政视为政府效能评价的一种机制，这一机制相对于传统政府效能评价机制的优势在于：（1）电视直播为政府效能评价提供了公开的场景和更大范围传播的平台；（2）电视直播也使得公众的参与不限于现场民众代表，更为可贵的是让电视观看者和参与互动的民众因直播同样具有了“在场感”；（3）媒体监督功能的行使，使得电视问政的“问政素材”更加多元和逼真；（4）这种“在场感”是被问政官员产生压力的根源；（5）政府监察部门的支持使得问责公开化而同样面临公开的监督；（6）电视问政直播现场多方围绕公共服务供给问题进行的协商讨论，对公共服务质量的改进大有裨益。

三、电视问政提升政府效能的运行机制

从武汉市电视问政实践来看，在当下中国的行政发展生态下，电视问政的运转体现为“政府主管领导及监察部门的支持、媒体提供平台、公众在场参与”的政府效能评价机制，三方的联动使得“评价、传播、问责”借助公开的平台得以贯通。电视问政节目提升政府效能的运行机制创新主要体现在以下几个方面。

1.公民在场：政府效能评价的实时性和公开传递。吉登斯提出社会性整合的概念，强调行动者面对面的交往和身体接近获得了“在场可得性”。传统公共领域的概念即指公共生活和公共交往的场所和情境。“系统性整合”强调信息社会作为后现代社会的一个侧面，行动者或者集团之间跨越时空进行交互作用，人们无须通过身体的直接呈现就可获得在场可得性。[5]数字技术、网络技术无疑给跨越时空的“在场”提供了条件。网络问政平台曾经被给予“跨越时空限制为公民参与提供了互动在场的可能”。但是，网络问政的实践面临的“数字鸿沟”而引致的公平问题，网络空间虚拟性导致信息失真问题，使得网络问政提供的“在场”因其虚拟性、失真性而逐渐式微。得益于信息技术的发展，尤其是数字压缩技术和网络带宽技术，电视直播为观众提供了更优质的在场体验。

公民作为公共服务的接受者，理应成为公共服务质量的评价主体之一。电视问政作为政府效能评价的一种机制，因电视直播带来的公民在场的实时性公开传播，赋予现场参与者和跨越时空的观看者公开传播的真实感。电视问政直播的优势通过信息技术的发展获得重新呈现。这一优势即“在场”的真实性，同时媒体融合下电视传播借助网络信息技术在更大范围得以延展。电视问政节目的直播，不仅使“在场”的观众获得直接介入政治生活的机会和场景，也使观看直播者可以看到未经处理的问政现场。电视问政直播中，公众代表提出的一个个尖锐的“民生问题”，通过直接对话，抛给相关主题下的政府职能部门负责人。①公共服务质量问题借助电视直播得以实时性的公开传递。大多为“民怨”的表达本身是对公共服务质量的负面评价，由此带给被问询官员的压力可想而知。

因此，电视问政直播成为政府效能评价的机制之一，其政治意涵在于保障了公民政治参与的“在场感”。这一保障的背后是对公民知情权、参与权、评价权的尊重和践行，同时因电视直播而引致的信息公开对政府行政的监督作用凸显，更大范围的公民非直接隐性参与也可以产生显性的政治参与价值。现代政府作为公共权力的代理人，其行使公共权力为民众提供公共服务本身不属于“隐私权”保护的范畴。通过政府信息公开，建设“阳光政府”，保障公民的知情权和监督权，结合电视直播营造出来的“公民在场”映射出现代民主政治基于公民权的内在要求。

2.媒体监督：政府效能评价的组织平台。媒体在西方政治体系中，被视为“第四权力” 。[6]媒体监督对西方政治、行政的运行具有重要的纠偏作用。充分发挥媒体的舆论引导和监督作用，近年来也愈发引起国内各界的重视。在武汉电视问政直播节目中，媒体作为平台实质上承担起政府效能评价第三方的功能，并以直播的形式保障评价的客观、公开、公正。政府效能评价主体的多元化，是政府效能评价机制创新的发展方向。媒体监督重视借助媒体信息采集优势，获取公共服务供给的实际情况，重视对公共服务受众的焦点式群体访谈。这种方式使得媒体监督式政府效能评价能够挖掘到专家评价和公众满意度背后存在的公共服务供给问题的“死角和盲区”。

同时，媒体监督式的政府效能评价越来越重视和其他评价主体间的融合。这一融合基于媒体的平台整合优势，在媒体监督式政府效能评价中，媒体既可以深挖政府内部评价中的违规使用公共服务资金问题，也可以和评估专家合作成为未经政府选聘的独立第三方评价主体，同样媒体越来越重视公众调查中的科学抽样问题。从武汉电视问政的节目中可以看到，武汉电视台在电视问政现场播放的针对公共服务质量问题的调查视频，其选择的问题都是具有一定代表性的个案，这得益于个案选择的代表性，也使得类似视频一经播放，便使得被问询的官员“无可争辩”而进入整改和追责阶段。

作为主办方的纪检组织、监察组织对媒体监督的支持和重视的政治意涵，体现了执政党和政府对政治运行多元性的认识转变。媒体除了可以作为执政党和政府大政方针的传播者，还可以作为执政党和政府监督政府部门为人民提供优质公共服务的协助者，这一角色更多的集中于媒体的监督功能。媒体监督作为政府效能评价第三方的优势在于其对电视问政中官员承诺的后续跟踪报道。专家评价报告和公众满意度数据等评价结果，对政府职能部门的影响弱化，是目前传统政府效能评价的困境所在。媒体监督式的政府效能评价因其跟踪报道，使政府职能部门产生持续的压力。尤其是武汉电视台在电视问政中，逐渐探索完善，推出“事前承诺、中期考核、年终大考”的全流程式政府效能评价，保证了政府效能评价结果的约束力。尽管理论界对媒体监督覆盖面较小提出质疑，但其全流程式的评价理念无疑值得肯定。

3.行政问责：过程导向下政府效能评价。“问责”一词源自英文单词“Accountability”，与“Responsibility”强调的“职责、责任”不同。问责更加强调对责任主体的“问询”“回应”“追责”的过程。[7]电视问政的主办者（纪检、监察、纠风部门）本身是政府问责体系中的监督问责方。同时，在电视问政直播现场的前排，就坐的往往是当地政府的市委书记、市长等市级领导和部分人大代表和政协委员。上级领导、人大代表、政协委员、专家、公众主持人和媒体人，事实上构成了一个典型的问责团队。电视问政节目的组织过程包括：主持人的质询、公众的发问、官员的回应、对官员回应的质疑、双方的辩论，节目中场外观众通过短信、微博等的互动，节目后专家的点评及后续跟踪、政府部门据此进行的调查和责任追究。上述过程符合典型的行政问责过程。问责的过程导向体现在“问”及“问”过程中的公共服务供给存在的问题发现及改进，而不仅仅是“问”之后的责任追究。

武汉电视问政节目中那些最初被“问”到的部门，通过整改承诺和媒体的追踪报道，其公共服务质量改进获得了民众的认可。这些部门的共性在于：面对民众提出问题时正视问题的态度、“问”后的重视和看得到的改进。由此可见，行政问责机制的良性运行，是促使上述部门正视问题、整改问题的关键。武汉电视问政发挥出行政问责功能的关键在于“坚持”，否则就难免遭到社会对电视问政“做秀”的质疑。实际上，地方政府创新面临的最大问题就是随地方主官的调任、升迁或退休而不能持续下去。某些创新的价值显现本身带有滞后性，需要循序渐进的推进才能看到实效。

在这种语境下，电视问政实质上是一种常态化、基于民生“小事”的问责机制，以有效防止与避免“大事”的突发。电视问政视角下的行政问责机制的良性运转突出了“问”及“问”后的改进，而不是简单的免职。电视问政直播节目的持续性改进，使得武汉市监督问责方和职能部门逐渐达成对“问责”的共识，自然带来一个城市政府行政作风转变和公共服务质量提升的开始。这也恰是政府效能评价本身所追求的目标所在。这一目标的实现离不开前述公民在场和媒体监督的协同效应。公民在场的见证、媒体监督的公开传播和追踪报道，既给了行政问责机制良性运转以依据，又给了行政问责机制的良性运转以约束，极大地压缩了政府内部“袒护”责任主体的空间和机会。

四、电视问政提升行政效能的优化策略

通过调研访谈发现，群众广泛关注的问题集中于两点：一是“我想问的事情能否问到”；二是“我能不能参加节目直播”。这两个问题凸显出电视问政节目运行中存在的局限性和所需改进之处。现实中，电视问政节目的策划、选题、评价中可能存在着一定程度上的“选择性问题”，其主要体现在以下四个方面：一是节目内容的选择性。电视问政虽为直播节目，但其选题和播出前调研视频的制作往往具有一定的选择性，更为甚者，这种选择性会结合节目的收视率和播出效果而设置。当然，这也是电视问政直播被质疑“做秀”的地方，而遭受质疑的地区常常也确实存在着“我想问的总被问不到”的现象，从而使其成为电视台和政府部门“走过场式”的电视问政。此外，还有一些地方政府模仿推行的电视问政，最终“昙花一现”的原因也往往在于此。二是参与者的选择性。对于“是否能参加节目”的诉求，反映出来节目参与者选择性的问题，不仅仅是参与的一般民众会有此疑问和诉求，人大代表和政协委员怎么遴选、专家怎么遴选都考验着电视问政作为政府效能评价机制的运行。参与者选择的公开、公平原则应该在电视问政日后的运行中逐步改善。第三，节目主持人综合素质问题。在电视问政直播节目的实施过程中，也出现了节目主持人过于咄咄逼人，将对话平台主持变为“个人秀”以及无法控制或合理引导官民“高效对话”的问题。四是电视问政节目持续性问题，部分地方政府因主要领导人离任导致电视问政节目搁浅中断，部分地方电视问政节目因缺乏深度挖掘出现雷同性问题，影响节目的公信度和持续性。对于上述问题，笔者提出以下优化策略。

1.完善民情、民意舆情收集机制，保证节目选题“想百姓之所想”。整合政府各个部门的民情、民意舆情收集平台，尤其是人大、政协及信访部门的舆情平台，将老百姓真正关心的问题，持续不断通过电视问政平台予以展现并加以解决。同时在电视问政的定位和选题方面要恰当，处理好舆论引导与舆论监督之间的关系，慎防媒体运作过程中追求 “眼球效应”，过度放大社会问题的现象。在选题方面，可以在以民生问题为主体的基础上，将选题逐渐拓展到有关当地城市发展、与老百姓生活息息相关的重大问题的讨论，不仅让电视问政节目成为解决民生急迫问题的平台，还要让电视问政节目成为社会广泛参与为城市发展出谋划策的舆论场和智慧场。

2.健全参与主体公平选择机制，保证节目的“广泛性和公平性”。保证节目参与代表的广泛性和公平性是实现电视问政节目预期效果的关键环节。现行电视问政节目在组织运行中，选择参与主体主要根据报名的形式确定，当然报名者大多对某期节目主题感兴趣或者面临节目中出现的问题，但是在报名者中也不乏“打酱油者”，虽然“围观也是一种监督” ，[8]但是在调研中，经常有群众反映：“观众和嘉宾总有些是固定的，而部分真正了解问题的却参加不了节目。”这一现象的出现需要健全参与主体的公平公开选择机制，基本的思路应该建立选题库和选题提供群众代表数据库，在优先考虑选题者作为代表的基础上，增加其他参与者的随机性，并根据当期节目主题确定专家嘉宾。

3.提升节目主持人的综合素养，保证节目主持的“专业性和驾驭能力”。电视问政节目主持人的综合素养对于一期节目的成功运行至关重要。部分地方电视台的电视问政节目主持人，过多的表现出对节目的“控制”质疑。主持人应该具有较高的政治素养、媒介素养和对问政民生问题的专业素养，尤其是针对后者，应避免出现主持人问出较为“白脖”的问题，或者因自己对问题的错误理解，而不能让被问责的官员心悦诚服。因此，电视问政的节目支持和直播制作，纪委、监察部门应适度介入，协助节目制作团队事前做足功课，甚至可以根据节目主题的不同，选择不同特长的节目主持人，或者让政府纪委、监察部门或熟悉某个领域问题的嘉宾代表作为主持人，增强电视问政节目主持的专业性和灵活驾驭能力。

4.建立电视问政节目的长效运作机制，保证节目效果的“持续性”。电视问政节目在实践中需要当地政府的支持，尤其是主要领导的支持，由此随着主要领导或部门领导的离任，此类节目的运行也面临着“搁浅中断”的局面。因此，应建立电视问政节目的长效运作机制，保证节目效果的持续性。在此方面，武汉电视问政节目具有较好的经验，武汉市委专门成立由纪委、监察局、纠风办及其他相关部门组成的“治庸问责办公室”，办公室的成立及其与武汉电视台合作举行电视问政节目的相关办法均以红头文件的形式予以确定。更为重要的是，对于电视问政节目中与年终节目对部门的评价，作为部门绩效和部门领导业绩考核的重要依据。这些措施以文件的形式下发，保证了电视问政节目长效机制的确立，值得学习借鉴。

结语

综上所述，电视问政直播保证了政府效能评价和监督中的公民知情权、参与权，也改进了政府工作作风和行政效能，进而提升了地方政府的公信力。其本身蕴含的中国政治发展中的“公民在场”、媒体监督和政府问责的协同治理理念值得研究和推广。尤其是部分城市节目组织中，开始将城市重大发展规划、重大改革方案征集意见等重大决策问题，融入电视问政节目之中，以在更大范围上展开全民参与和讨论，将公共服务质量的“评价—问责”的“事后监督”型电视问政，进一步拓展至重大决策的“论辩—协商”的“事前参与”型电视问政，官民之间以理性、平和的心态进行富有建设性的研讨，藉此形成社会共识，具有协商民主的基本形态。十八届三中全会提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。电视问政直播所蕴含的政治意涵及其实施中的创新，无疑为加强协商民主实践提供了有益探索。

注释：

① 经过相关节目统计，参加电视问政的职能部门负责人90%以上为职能部门正职。

参考文献：

[1]赵振宇.传统媒体、政府、民众三方如何互动[J].新闻记者，2012，（10）.

[2]王蕾，刘敏智.城市电视台节目创新“电视问政”促进公民政治参与[J].新闻知识，2012，（10）.

[3]苏涛.缺席的在场：网络社会运动的时空逻辑[J].当代传播，2012，（6）.

[4]林毅夫.再论技术、制度与中国农业发展[M].北京：北京大学出版社，1998∶212-223.

[5]吉登斯.社会的构成[M].李康，李猛，译.上海：三联书店，1998.

[6]Curran J. Media and power [M]. Psychology Press， 2002∶23-45.

[7]Mulgan R. Accountability： An everexpanding concept [J].Public Administration， 2000，（78）.

[8]张淑华.试论网络围观的舆论监督功能及其发生机制[J].现代传播：中国传媒大学学报， 2012， 34（9）.

【责任编辑：张晓妍】