新公共服务理论视角下城市外来工流失问题与对策研究

摘 要 近十几年来，外来工大量流失问题仍然严峻。新公共服务理论之理念与外来工管理目的存在高度契合，可以将之用于指导城市外来工管理。本文认为可通过及时受理劳动合同纠纷、引导鼓励工会发挥作用、重视人的价值等对策来解决城市外来工的流失问题。

关键词 新公共服务 流失 政府 对策

作者简介：许艺龄，广州珠江职业技术学院教师，讲师。

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-169-02

一、相关概念的界定及外来工目前流向

（一）外来工的概念

外来工是中国国内“流动人口”的一部分，包括来自农村、小镇以及城市的人口。其中来自农村的外来工占绝大多数，所以又称外来工为“农民工”。由于地域和户籍的二元制，他们的农民身份与外来人口的身份对他们的处境有着不同程度的影响。本文所指的外来工，从狭义的层面来说，主要是指受聘于各种企业的工人与底层的管理者；从广义的角度，指的是外出务工人员，包括商业企业的服务人员，也包括作为个体户的小商贩。

（二）外来工的流向趋势

《2011年我国农民工调查监测报告》（我国国家统计局发布）显示，2011年我国农民工总量已达2.5亿人；年均收入高于上一年，为24588元；农民工不再“无限供给”；2011年，农民工务工于省外的人数减少，历时多年的农民工省外务工的比重大于省内务工比重的格局，发生了改变。在外出农民工中，在省内务工的农民工比上年增长10.1%，即增加772万人；在省外务工的农民工比上年减少下降3.2%，即减少244万人。可见，外来工返乡就业趋势明显。

二、城市外来工流失的原因分析

从城市外来工的生存现状出发，综合各方面因素可发现，外来工数量的减少主要是因为物质上得不到公平的待遇、精神上得不到安慰，具体源于以下几个原因：

（一）讨薪事件的影响

近年来，外来工工资拖欠问题突出。根据有关资料和新闻媒体的报道，我们知道大多数外来工由于知识文化水平有限，对劳动就业保障权益的相关法律并不了解，因而当大多数因企业资金短缺，或抱着欺压外来工的心态而拖欠工资时，大多数外来工在陌生的城市，根本不懂得拿起法律的武器，他们只能在繁华城市背后无助地等待，或拿自己的性命当做换取工资的“筹码”。因此，因讨薪而引出的“跳桥”、“跳江”等事件的频频发生。对于讨薪事件，走访的外来工大多表示：背井离乡，本来就备受煎熬，辛辛苦苦付出努力却拿不到工资，在城市倍感无助。

（二）安全隐患突出

第一，治安环境差。外来工居住地经常发生偷窃钱财的事件：发生在集体宿舍的偷盗，因宿舍不宜装摄像头而无法抓捕窃贼；发生在自主租房的偷盗，由于人口流动性强，巡逻员人数少，情况同样非常严重。加之外来工来自五湖自海，因为文化观念的差异，难免有碰撞，酗酒打闹事件也时常发生。

第二，消防安全堪忧。集体宿舍的外来工大多反映宿舍没有消防设备。即使每层楼层有消防设备，但他们基本上不会使用，入厂前没有培训，更没有消防演练。

（三）居住环境问题突出

第一，交通问题严重。外来工居住的地方大多因人流量较大而造成拥挤，特别在上下班高峰期。自然空气污染、噪音污染等问题随之而来。

第二，卫生状况堪忧。原因可以总结为以下几点：一些外来工本来素质不高，随地扔垃圾、吐痰现象时有发生；居民住宅跟小市场不分，烂菜鱼味混杂；城管不严，地摊小贩多；当地经济能力有限，雇佣的清洁工有限。

三、 新公共服务理论内涵阐释

20世纪90年代的“政府再造”运动风靡欧美，美国行政学家登哈特提出了的新公共服务理论。其理论认为，政府的角色应向服务转型，以取代管制型政府。而且，新公共服务理论是以公民为中心的，弘扬公共服务精神，目的在于提高公共服务的价值，注重政府和社区，注重公民社会和公民身份，注重公民之间的交流沟通和合作。新公共服务理论应建立在民主、公民权与服务公共利益的基础上，其基本内容主要包括：

（一）政府的职能是服务，而不是掌舵

登哈特认为这是新公共服务理论基本内容中最重要的一条原则。政府应明确自身定位，在新公共服务理论看来，政府的职能不是“掌舵”，而是服务。公共管理者发挥的作用不是在对公民的控制或驾驭，而是表达公民诉求和保护公民权益。

（二）公共利益是终极目标，而非公共管理的副产品

公共管理者的权力来自公民，应鼓励公民逐渐形成利益共享的集体观念，以促进共同的集体观念和社会责任的形成。政府的作用是保证公共利益第一位，确保改良措施符合公正、公平和平等的民主价值。

（三）为公民服务，而不是为顾客服务

公共管理理论倡导把企业管理思想运用到公共服务领域，视公民为消费者。但是，需要明确公共利益来源于集体商议的结果，而非个别主体利益的简单相加，故公共行政人员不仅要回答公民要求，更要关注公民与政府、公民和公民之间的信任与协同关系。

（四）重视人，而不只是重视生产率

在建立公共组织和结构的过程中，要注重全体社会成员的价值，再展开合作。“依靠人来管理”这一理念至关重要，因此须自始至终对社会成员的价值观进行关注并维护公民的切身利益。

（五）公民权和公共服务比企业家精神更重要

政府的所有权归属于公民，而非公共行政官员。然而有的企业家式的公共行政官员，将公共资金视为己有，冒险追求发展目标，由此引起了一系列问题。此类错误的意识应及时纠正。公共行政官员应明确自身作为服务者的定位，认真履行职责，为公民提供良好的服务，维护公民权利。

新公共服务理论以公民为中心的。以上提到的五个基本要点，可概括为政府的服务意识、尊重公民权与民主。根据新公共服务理论，作为公民的外来工，理应与本地城市居民同等，政府应给予其足够的重视和关注。因此，公共行政官员应仔细了解外来工的迫切需求。因为农民工的地位相对处于弱势，根据“补偿原则”，外来工理应得到政府有效、贴心的服务，外来工的合法权益理应得到保障。

四、新公共服务理论视角下的外来工流失对策

为留住外来工，政府作为新公共服务的主体必须站在第一战线，落实外来工的工资、劳动保障等相关的法律规章，让外来工对城市的政府有信心，对自己的权益保障有信心。对此政府必须重点做好以下几点：

（一）公民权和公共服务比企业家精神更重要：受理劳动合同纠纷要及时

劳动保障部门必须加强对外来工劳动合同的监督检查工作，及时处理劳动合同纠纷。当用人单位不与外来工签订劳动合同，或采取通过欺诈、威胁来签订合同，或不履行合同的，必须责令其依法签订并履行合同；当用人单位损害外来工的切身权益，应监督其对外来工进行赔偿；造成人身伤害等重大事故的，要依法严惩。政府通过以上措施保障外来工的权益不受损害。此外，相关公共行政管理人员还应注重个人素养的提升，竭诚维护外来工权益，认真解决外来工与企业劳动纠纷。

（二）服务而非掌舵：引导鼓励工会发挥作用

政府应该正确地引导鼓励工会行使法律范围内的权利和义务，禁止企业强令外来工进行危险作业，当生产环节发现严重的安全隐患，企业必须立即停止作业或消除安全隐患。另外，城市政府在规划经济和社会发展时，关于外来工利益的事项，应积极听取工会的意见。在制订本地就业、最低工资、劳动安全卫生、社保等事关外来工切身利益的政策时，政府也应邀请工会参加，认真听取工会意见。总之，政府劳动行政部门必须与工会、企业代表进行有效的沟通，共同维护外来工的利益。

（三）重视人的价值

第一，加强外来人口的治安管理工作。流入地公安部门应高度重视外来人口的治安管理，及时为进城务工就业的外来工在现居住地进行暂住户口登记。当地政府必须正确引导外来工居住的社区组织对外来工的年龄、性别、户籍所在地、居住地等进行登记。社区服务机构应免费向外来工提供咨询和遵纪守法的教育，同时促进外来人口与本地人口的融合。社区要加强对敏感行业和出租屋管理，暂住在出租房屋的外来工，应该由房主携带处租赁合同，带其到暂住地公安局派出所申领暂住证，以保证对外来工居住环境的管理。

第二，改善外来工的住房条件。政府应高度重视外来工租住低档房却面临环境恶劣的问题。可以采取减免相关税费、匹配小额贷款或者部分出资等方式改善外来工居住条件；或把现有的社会闲置住房进行改建，将低档旅馆进行改良，运用社会力量新建；亦可对外来工租赁的房屋进行综合整治，兴办一批安居工程。这种房屋主要是满足外来工在城市工作的流动性而免费提供或低价出租。另外，对社区出租房行业，务必严格监督价格升涨在一定范围之内，确保占据符合外来工收入的一定比值，此外，要严格检查出租房的消防安全设置，基础设置等以确保外来工的人生安全。

总而言之，留住外来工义不容辞，政府作为公共服务的主体，借鉴新公共服务理论的公民中心和服务精神，政府受理劳动合同纠纷要及时；建立完善外来工工资支付监控制度；引导鼓励工会发挥作用；呼吁社会各界协助外来工了解相关必备知识；做好外来人口治安管理工作；重视住房问题；关爱外来工子女教育等等，要形成关爱外来工的良好城市氛围。城市除了用物质报答他们为城市付出的劳动力和青春外，更要用温情温暖他们的心，让他们也感觉到自己是城市的一份子，是城市的主人，扎根于城市，服务于城市！

参考文献：

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[5]罗志明.关爱外来工，他们也是城市的主人.南方都市日报.2010-02-11.