居住证制度落地：时代要求、困境及其实践路径

摘 要 落实居住证制度，是有效应对复杂流动人口形势、深入推进“户籍制度改革”的重要举措，是推进公安机关等职能部门在人口管理问题上运用社会治理的方法调动一切可利用资源全社会共同解决发展难题、应对挑战的重要措施。但居住证制度如何在现实社会中“生根发芽”茁壮成长仍然是个问题。在此我们试图结合社会治理的“过程性”、“互动性”、“调和性”等基本理论对居住证制度的当前困境进行必要分析阐释并据此提供一些突实践径，为实务部门提供理论参照。

关键词 居住证制度 社会治理 流动人口

基金项目：论文为江苏省高等学校大学生实践创新训练计划省级重点项目《江苏公安应对取消暂住证的实证研究》及江苏警官学院警察法治学术创新团队阶段性成果。

作者简介：朱靖宇，江苏警官学院治安学（警察法学方向）本科在读学生。

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-165-04

当下社会发展虽然增添了活力和动力，但同时也人为性的带来许多难以解决的目的和挑战。在人口管理领域，不断变化的社会形势使得暂住证制度无法实现预设管理目标，矛盾重重，导致社会矛盾集中，不利于社会的长久和谐发展。而要想化解这些矛盾、解决这些问题、应对这些挑战，必须进一步解放思想，促进观念的改变，全面深入的推进社会治理变革。十八大以来，在这一具体问题上党中央、国务院就曾明确指出要以破除城乡二元体制的不公为目标，让城乡人成为具有统一体平等价值和尊严的中国公民。为此，2015年12月12日向全社会公布《居住证暂行条例》，标志着中国从理论上统一了全国范围公民的居住证制度。制度虽已建立，但是如何确保居住证制度平稳落地是当前亟需面对的重难点问题。因此，我们将试图从时代背景入手，结合社会治理理论，针对居住证取代暂住证衔接的配套问题，联系走访所得信息对居住证制度的“落地”提供方法性指引，以期能为一线部门落实好居住证制度提供一点启迪。

一、时代呼吁及社会治理理论的回应

（一）时代背景：暂住证的发展史及弊端

1.暂住证制度的发展史：新中国的户籍制度发展大致可以分为三个阶段：自由迁徙期（1949-1958）、严格控制期（1958-1978）、半开放期（1978-至今）。1978年以来，在经历了近30年的严格管控后，文革的户籍管理工作形势也因此发生了翻天覆地的变化。针对改革开放以来社会治理状况不尽人意的社会形势，积极应对和理想化的解决“案件高发，警情不断”的糟糕局面，暂住证制度应运而生。以此来加强对于外来人口的把控，准确掌握相关人口信息，确保能对犯罪分子实现精确打击，也因此获得广泛认可并在全国范围内推广。公安部分别于1985年7月和1995年6月2日颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》和《暂住证申领办法》两部规章进行整理归纳，标志着暂住证制度的最终确立。而作为历史转折期的时代产物，暂住证制度自始便带有严重的歧视性色彩，限制了农民工为代表的流动人口在诸如就业、教育、医疗等方面的诸多权利，其不良后果在三十年的实践过程中日益显现，走向末路是历史的大势。国务院总理李克强签署第663号国务院令，于2015年12月12日向全社会公布《居住证暂行条例》，自2016年1月1日起施行，这意味着沿用了三十多年的暂住证制度正式退出历史舞台，“以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类群体为重点，逐一研究落户政策，逐一提出解决方案。”

2.暂住证的弊端分析：流动人口在为经济发展提供巨大动力的同时引发了一系列的社会问题和巨大挑战，诸如生活幸福感不强、生存环境恶劣、对居住地治安环境构成一定威胁等。暂住证制度的继续实施使得本地人口和外来人口、城镇人口和乡村人口之间的距离不断拉大，使本已尖锐的社会矛盾陷入了一个恶性循环中。外来务工人员的劳动产值促使当地经济发展，经济的发展又反作用于消费市场，最终使得本地消费水平不断提升和生活成本的日益沉重。流动人口大多文化水平较低，极低的薪资水平又因医疗、住房、子女教育等配套社会保障、福利待遇的缺失，使得生活水平极低乃至于难以为继，诱发了新一轮的生存危机。以南京市雨花区的南京安德门劳务市场为例，该市场是南京市唯一一家农民工市场，也是华东地区最大的农民工聚集地，极具代表性。在这一区域内，露宿现象普遍，不少农民工为了节约开支不愿租住价格以及低廉的旅社、房屋，选择露宿街头，危害案件频发，每年冬季更是屡屡出现因低温导致的意外死亡案件。通过这些现象的简单分析，我们不难发现暂住证制度的继续实施已成为前进发展道路上的障碍，其对于人口流动的阻碍作用、对于社会公平的危害作用在这里暴露无遗。何况办理暂住证需要缴纳手续费且手续繁杂，更是对社会公共资源的浪费。

在过往长期的实践活动中，社会管理思想一度占据主流地位。就暂住证制度而言，过度强调政府（以公安机关为代表的行政机关）在这项社会治理活动中的主导地位，忽略了其他群体的可利用价值。不仅造成了管理成本的不必要增加，更因无法及时收集反馈信息并作出调整使得收效并不明显。过去的二十年里，公安部挂名追逃人员的数额并没有因暂住证制度的实施而有实质性减少。由此人们对暂住证制度的施行效果产生种种质疑，究竟能否有效摸清辖区内流动人口情况，掌握到其详细信息？妄图通过哪一项制度或者哪一项措施的制度就一劳永逸的解决问题是极不现实的，暂住证制度的最大弊端便是其早已跟不上时代的步伐，却又故步自封，不愿做出任何改变。“取消‘身份限制，打破城乡分割的户籍管理二元结构，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和合法生活来源为基本落户条件，建立与社会主义市场体制相适应的新型户籍管理制度”。

（二）理论支撑：社会治理理论的基本要素

社会治理是在处理社会问题、社会事务上采取双向互动、多方参与、共建共享的思路，在治理过程中社会各方以合作、协商的方式处理复杂的社会问题和社会矛盾，进一步强化了人民群众的主体地位，强调全体人民共同参与、共同享有，比起社会管理概念，社会治理更强调全体成员的参与和享有、和谐社会建设和社会公平正义的实现。

1.“过程”的治理精神：社会治理是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。实践证明，社会治理具有过程性、发展性及动态平衡性基本特性，是适应社会发展及时变更应对策略和手段的治理模式。因此，治理相对于管理而言，不强求单一生搬硬套规章制度，以不变应万变，以期从根本上解决社会矛盾和纠纷。而在过去的近三十年时间里，在外来人口问题上一直生硬套用暂住证制度，未曾针对变化的管理对象作出意思改变，妄想以静制动，这是错误的，也是极不科学的。从过往的实践状况来看，人口户籍工作因为工作对象的延续性决定其绝不是短期内就可以完成的，也绝不能靠一场或者几场“运动式”的集中整治便在短时间内一蹴而就。

也正是这样的大环境下，居住证制度应运而生，根据其居住年限等条件确立其应当享有的社会福利待遇，并最终完成义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务的城镇居民全覆盖。居住证制度以动态化的治理机制为核心，以法治方式来不断完善自身，以注重过程来保障自身生命力，最终确立其在推进以人为核心的新型城镇化、推动农业现代化、促进社会公平正义中的重要地位，获得社会以及时代的认可，其完全符合现代社会治理理论中对于“过程性的”要求。

2.“调和”的治理模式：“在当前甚至今后相当长的时期内，中国社会治理的目标选择应当是社会协同关系模式，其中的当务之急是构建有利于实现社会协同的体制机制”。过去很长一段时期内我国都停留在社会管理阶段，迷信强制力量。以暂住证制度为例，一味的运用行政管理的“强制”手段来推进工作，对以农民工为代表的流动人口进行各种“歧视性”限制措施，罔顾其制度的本身客观存在的种种缺陷。在长期实践过程中造成了巨大的社会负面影响，不仅未能解决人口流动的原有问题还衍生出一系列次生问题。又因长期的政府处于主导地位，社会治理成了政府的“一言堂”，问题无法被正确对待，局面日益僵化更遑论获得解决了。

社会协同发展的目的是发挥社会本身自我调节、自我纠偏、自我修复的功能，发动全社会力量共同参与解决问题、化解矛盾，达致社会和谐的最终目标。因此，自十八大以来，中央要求创新社会治理体制，在处置社会矛盾和纠纷中最大限度的维护最广大人民群众的利益、最大限度的消解社会矛盾、最大幅度的增加社会发展活力，最全面的实现平安中国建设。而要实现这样的目标和宗旨，根本的问题就是必须搭建一个能够“调和”各方利益和要求的平台，确保各方利益在这一平台中体现和实现。而居住证制度的实施在一定程度上就是为了搭建这样的平台，实践城乡公民在社会福利待遇、义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务一体化，从而“调和”同住一个屋檐下权利与义务不均衡的社会现实。

3.“互动”的治理机制：社会是由不同的利益主体组成，而不同利益主体由于其经济状况、社会所处阶层、社会地位和政治诉求的差异性，因此，不同利益群体往往会站在自身视角主张权益。这当然是很正常的事件。但作为权力部门的义务不仅仅维护社会既得利益群体的权益，理所当然的必须维护处于社会底层群体的利益。这也是社会治理的目的和宗旨所在。要让全社会的各阶层融入到治理活动中去，群力群策的来直面问题，而过去的社会管理活动显然无法保证这一点。过度迷信政府机关的能力，忽视乃至无视民间组织等私人机构的力量，在流动人口管理工作中过度依赖公安机关，逐渐发展成公安机关的个人秀，过度简化、单一的主体结构使得效能极其低下，并最终为社会所排斥。

“使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和。”多元主体参与的治理框架和社会机制目的就是实现不同利益群体之间的互动与协商。居住证制度的落地，在行动上践行不同利益主体之间互动、配合，在社会福利、义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务方面同城同样待遇。当然，农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类群体能否真正能够享受这些“待遇”，关键还是相关职能部门必须尽快搭建不同利益群体协商与博弈的平台，真正使居住证制度落地、落实。

二、居住证取代暂住证衔接的配套问题

（一）社会福利保障的建设成本问题

居住证制度落地是有成本的。居住证制度的推行，需要相关制度的配套改革为其提供保障，在诸如社会福利、义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务方面进行相应调整，并从而满足村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类群体所预期和希望的待遇。公共服务蛋糕不得不做大做高，直接导致了社会治理成本的增加，对于城市管理者来说是一大挑战。而当前社会公共资源是极有限的一小块，显然无法满足居住证制度实施的需要，因此，在居住证制度的落实陷入僵局。主要表现为当前户籍二元结构一旦有所松动，以北上广为代表的户口高能地区，极有可能面临外来人口的蜂拥而入的局面。而且大量外来人口的大量涌入则会影响当地人口原有的待遇，抱怨居住证持有人抢占了城市福利资源，对和外来人员同等分享资源产生抵触情绪。这都将使得居住证制度在落实过程中遭受阻力，基层政府的工作积极性也将大幅度降低。

其次，高昂的实施成本在政府无法全部消化时，部分成本将会被转嫁到用人单位的头上。居住证持有人与本地户籍人口同权后，用人单位在录用持有居住证的外来从业人员，在社会福利、义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务方面同城同样待遇，这就无疑增加了用人单位的用工成本。而用人单位则极有可能会出现拒不录用持有居住证的外来流动人口的情况，引发用人单位对居住证持有者的变相歧视，从而影响外来人员的就业机会。强大的经济基础是落实居住证制度的前提，建设完善的社会保障体系是制度完全落地前首先要解决的大问题。

（二）管理机制的设置问题

《居住证暂行条例》的颁布标志着我国关于居住证制度的一部统一性立法规定的正式推出。而每个省市根据自身特点和情况又出台了一系列响应的中央指示的意见和地方性管理规定，这些规章也更加细化更加具体化，吸收进了地方特点，但是也有部分地区借机人为“技巧性”地对政策落实增加了桎梏，消极应对。在完美的制度如果不能落地、没有相应的保障机制、缺乏地方政府的大力推行，那最后的结果必然是“水中花镜中月”。同时更应在全国范围内确立起相对统一的较低准入门槛，参照上海市分级分类管理的模式来建设居住证制度的管理体制以使得更多的流动人口被纳入居住证制度中来。

同时，居住证制度在与社会福利待遇挂钩之后，流动人口的管理服务机制较过去发生了重大变化，其在教育、养老等诸多社会福利保障领域，都已开出了较为明确的享受清单。但在政策落实的保障条件和责任落实方面，却存在着较大的模糊之处甚至空白之处。之前的暂住证制度主要是在社会治安领域发挥作用，社会福利保障领域并没有涉及，因而在流动人口管理中这一部分是缺失的。比如在准入门槛的设置问题上需要仔细论证，制定出合乎实际切实可行的标准，不然将引发极其严重的不利后果。如2003年8月，河南省郑州市入户政策完全放开，允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，结果一年内就新增入户人口l5万人，人口激增带来了城市交通的拥挤、教育资源的急剧紧张以及社保和城市治安的巨大压力。从另一方面分析，居住证的门槛设置过高又会失去应有的目的和意义。因此，在考量居住证的门槛设置条件时，必须充分考虑非城市人员的基本状况又要认真调研排查各个城市的财政供给和城市承载力，将居住证分类分级，不同的等级赋予不同的“市民待遇”，而这又将带来外来人口内部形成分化的问题。因而若想让居住证制度发挥实效，实现惠及所有符合条件的流动人口的宏伟目标，就必须落实地方政府的相关责任，同时管理技术也要跟上形势，创设出全新的管理机制从制度层面提供保障。

（三）对“流动性”的认识问题

户籍制度的问题在于妨碍了人力资源在全社会的优化配置；阻碍了城市化、现代化进；导致公民待遇不公平；影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。在从暂住证过度到居住证的过程中，居住证制度本身对于流动人口的流动性认识存在一定的不足。按照现行居住证管理规定来看，绝大多数都以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，评定居住人口应当享有多少当地户籍人口享有的各项社会保障权。在劳动力流动日益频繁的今天，一个人不可能在一个城市终其一生，假使其一个持有A市户口的人甲分别在B、C、D三地工作n年（n不足转户籍人口年限），甲便极有可能永远无法享有任何一个城市的公共服务资格。而这显然不符合设立居住证制度“平权”的目标，值得深思。

三、基于社会治理理论的居住证落地措施

（一）构建公共成本分流体系

在当前这样一个新旧制度的交替时期，城市供养人口的极速膨胀与地方政府有限财力之间的矛盾将愈演愈烈难以调和。而且，我国的城市化模式一直遵循着“农村向城镇、落后地区向发达地区”的单向趋势梯度流动，城市尤其是大城市的户籍人口基本上无变动。面对如此不正常的现状，必须强化居住证制度落地的创新模式，在社会福利、义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务方面实行分流体制。如最近公安部关于户籍制度改革的通报会中明确，农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类群体可以在社会福利、义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房享有同城待遇。除此，我们还应该鼓励本地老年人异地养老，允许医疗保险的异地转账结算；一些城市还应该通过项目补贴，鼓励一些外来人员异地创业或就业，如此通过公共财政的辅助，从而领取居住证的外来人员享受同城化对待。

（二）设置逐渐降低的准入门槛

“农民工是传统的户籍制度与自由的市场制度相结合的产物。从职业角度讲，他们是工人，从身份上讲，他们是农民。这种职业身份与户籍身份的矛盾使他们并没有同工业化和城市化同步，没有真正融入城市的主流社会和主流生活，而是演变成为一个日益被边缘化的新弱势群体”。惠民政策惠及的群众理当越多越好，但当前因城市的财力和承载力有限，门槛设置过低会导致制度难以维继，因而门槛设置应当是一个“逐步降低”的过程。实践证明，如何事物的发展历程均是渐进式，是螺旋式上升波浪式前进的过程，有时可能还会出现反复甚至停滞状况。例如在2002年上海市在全国率先推出了居住证制度，但其对象仅限于具有高学历的境内外各类人才；而到了2004年上海市居住证使用对象扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”，具体包括人才、就业和投靠就学三类；再到2006年上海市明确提出要推进实施农民工居住证制度，即将在城市工作和居住达到一定年限并有技术专长的农民工也纳入了居住证的申领范围；而在2015年6月19日，上海市颁布新的《上海市居住管理办法》，将可申领人群明确为合法稳定居住、合法稳定就业（参加本市职工社会保险满6个月）、投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上的三类人群。通过渐进的方式不断降低申领标准，最终实现居住证的流动人口全覆盖。这应该是其它城市学习的蓝本。

（三）构建全社会联动的治理模式

社会治理的实现需要全社会各阶级、各阶层的共同努力，因而应当将多层次主体均吸纳进这样一个问责机构中来，尤其流动人口中应该选取代表，他们的评价才是对于居住证制度实施效果最为客观准确的评判。其中，地方政府作为改革的一线力量，其工作成效将直接关系到改革的成功与否。而不少地方政府在居住证制度的落实过程中陷入地方保护主义的泥淖，缺乏大局观，没有改革的魄力，最终导致制度难以收获预期成果。因此，在为流动人口提供基本的公共服务，比如就业培训、社会保障、子女教育、医疗、养老等等方面，各地政府财政需要作更大的贡献、承担更大的责任。从这个角度来讲，需要大家共同努力，中央和各级地方应共同发力、共同发挥作用。

同时，加快财税体制、社会保障制度等配套措施的改革步伐，创新管理方式融入现代化技术，革新工作思维跳出地方的圈子来看流动人口的贡献。充分考虑到流动人口的流动性特征，可先在某一经济发展水平基本一致的广泛区域内（如在江浙沪地区实现社会保障体系一卡通）实现社会保障体系的联网联动，将其社原会贡献积分折算计入流入地的新证中，最终将区域逐渐扩展至全国范围内，保障流动人口不会因工作地的变更导致已享有的福利待遇也被“清零”。最终对改革和落实居住证制度形成合力，尽快使这项利国利民的改革措施惠及于民。

总之，居住证制度是户籍制度改革中一个承上启下的中间阶段，是打破城乡户籍二元结构的一个过渡阶段，在我国仍然处于一个摸索实践的阶段，尚未形成一个统一的标准。橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳。尽管一些城市有较为成功的试点经验，但在居住证制度的落地过程中，各级政府决不能生搬硬套式的将其他城市的管理模式移植到本地来，应当根据自身实际情况，联系实际，打造出符合地方特色满足自身需求的制度框架，实现居住证制度的安全着陆。

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