论我国旅游资源开发的地方性法律保护

摘 要 我国旅游资源开发是旅游事业发展的需要，但旅游事业发展不能以牺牲文物保护为代价，过度、无原则的旅游资源开发，不仅破坏风景名胜区的生态环境，而且容易损毁珍贵文物。《立法法》修订后，设区的市可以拥有授权范围内的立法权，其中，旅游资源保护就是重要的授权事项。本文以江苏省镇江市的地方立法为例，对我国旅游资源开发的地方性法律保护加以分析研究。

关键词 旅游资源 法律保护 地方立法

基金项目：本文系江苏省高等学校大学生创新创业训练计划2015年立项项目省级重点项目“我国旅游资源开发及其法律保护问题研究——以江苏省镇江市为例”（项目编号：201510299014Z）；2015年江苏大学第14批学生科研课题立项项目“我国文物旅游资源开发及其法律保护问题研究——以江苏省镇江市为例”（项目编号：14C313）研究成果。

作者简介：刘源，江苏大学文法学院法学本科生，研究方向：环境资源法。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-163-02

随着我国旅游事业的发展，地方风景名胜区的开发可谓方兴未艾。固然，旅游资源的开发具有较好的旅游资源价值，并能产生一定的经济效益。但旅游资源的开发必须是适度的并且采取合理的方式，否则容易破坏旅游生态环境，甚或损毁不可再生的文物遗址。一般来说，旅游资源的开发根据地方决策实施，因此，加强地方立法，完善地方性法律保护，对预防和制止对文物旅游资源的过度、盲目开发具有较强的现实意义。

一、我国旅游资源开发与保护现状

我国作为拥有上下五千年历史的文明古国，文化底蕴深厚，在历史发展的过程中形成了许许多多的名胜古迹。如今，国务院已公布7批全国重点文物保护单位，共4295处；被列为国家历史文化名城的城市共有127座。我国旅游资源分布广泛却又相对集中，主要分为林海雪原火山生态旅游区、华夏文明名山古迹旅游区、草原大漠蒙古族风情旅游区、沙漠绿洲丝绸之路旅游区和高原雪域宗教文化旅游区。在这些旅游区内存在着不同时代的各种文物，不同的文物体现着不同的民族特色，可以看作中华民族不同时期文化的精华和浓缩。丰富的文物资源为我国旅游资源的开发和旅游业的发展奠定了坚实的基础。

改革开放以来，我国经济飞速、健康发展，文物旅游资源的开发受到高度的重视，已经成为我国开发建设的一个重要方向，旅游业成为很多地区经济最具潜力的新增长点和未来经济发展的支柱产业，文物的开发利用得到加强。但是在各地文物旅游资源开发的过程中，存在着一些普遍的问题，比如脱离实际情况盲目开发、文物保护意识差、文物保护部门地位低、经费与技术投入不足、文物展示形式单一等等。

我国十分重视旅游资源开发的立法与法律保护。总体而言，我国的多部法律、法规及规范性文件中都涉及到文物旅游资源法律保护的内容，从最重要的《中华人民共和国文物保护法》到国务院颁布的行政法规、国家有关部门颁布的部门规章，再到数量众多的地方性法规，都体现出重视文物旅游资源法律保护及可持续发展的理念。我国宪法明文规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要的历史文化遗产。”《中华人民共和国文物保护法》已于1982年正式实施，并根据实施情况几经修订，最新一次修订是2015年4月24日。相关法律有《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民治安管理处罚法》等等。此外，很多省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据当地的实际情况，也制定了有关部门保护文物旅游资源的地方性法规。《立法法》修订后，设区的市可以拥有授权范围内的立法权，其中，旅游资源保护就是重要的授权事项。这就进一步深化与拓展了地方旅游资源开发的法律保护。

二、我国地方旅游资源法律保护存在的问题

我国的文物旅游资源众多，分布广泛，除了需要建立统一的制度进行管理和保护之外，还需要结合各地的不同情况设定具体的保护及惩罚措施。《中华人民共和国文物保护法》等重要法律法规的施行，需要地方政府的大力配合和深入贯彻落实。结合地方特色发展旅游业，因地制宜，开发和保护并重，才能使文物旅游资源的法律保护制度发挥应有的效果。虽然目前很多地区已经出台了针对当地文物旅游资源法律保护的规范性文件，在预防和惩罚破坏文物行为方面起到了一定效果，但是在地方对文物旅游资源的法律保护中依然存在一些普遍的问题和不足。

其一，立法水平参差不齐。由于缺乏国家性专项法律的指导和规范，全国各地立法的水平和进程参差不齐，部分地区的地方政府依然缺乏对文物保护工作的重视，文物保护的立法工作止步不前。

其二，制裁性规定模糊不清。据法律规范三要素说，任何法律规范均由假定、处理和制裁三个部分组成，缺乏其中任何一个要素，都无法实现法律规范对行为特有的强制和约束作用。 在各地方法规中普遍存在仅仅规定行为模式，却对制裁缺乏相应规定或者模糊不清的情况。从严格意义上来说，这样的文件缺乏构成要素，不能称为规范性的法律规范。地方法规或条例若只规定旅游者的义务，而不明确规定不履行义务应当承担的法律责任，是无法起到预防和禁止游客在文物上胡乱涂鸦、随意践踏等破环文物的行为的作用的。

其三，各地的文物部门难以实现有效管理。部分地区的地方政府因为追求短暂的经济利益将国有文物的经营权出卖给个人或企业，这类行为既违背了文物保护利用的规律，又违背了我国文物保护的规定。在文物保护中应当坚决反对把文物划归非相关部门管理，文物部门应当积极、主动地进行有效管理，实施“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针。

三、江苏省镇江市旅游资源立法保护的启示

江苏省镇江作为一座拥有三千多年历史的文明古城，历史文化积淀深厚，自然资源与人文资源兼具，文物旅游资源十分丰富，“三山”及南山等名胜古迹闻名全国。在镇江有多处历史悠久的宗教寺庙，比如金山寺（1500多年）、焦山寺（1400多年）、宝华山昌隆寺（1500多年）、茅山道院（近2000年）。此外，镇江丰厚的书法遗存也对国内外书法家和书法爱好者有着很大的吸引力。焦山的碑林图书馆保存了7个朝代的书法名家和书法名人的书法作品。其中已有1700多年历史的南朝陵墓石刻无论是在数量、雕工还是保存上，均为全国罕见。 经过近几年的发展，镇江的旅游业取得了长足的发展，为了提高旅游资源的整体质量，镇江市政府不断增加旅游区建设和保护的投资力度。然而，镇江市的旅游资源虽然很多，但是缺乏开发的深度，没有充分展现旅游资源的特色。在日后旅游资源的开发中要更加注重开发的深度和创新性，突显出镇江独有的历史文化特色。

在2015年11月30日召开的省十二届人大常委会第19次会议上，《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》（以下简称《条例》）提请省人大常委会会议审议批准，成为2015年7月31日江苏省批准6个地级市拥有地方立法权之后的地方法规“处女作”。 《条例》通过审议后，于2016年2月1日正式开始实施。《条例》的颁布和实施标志着镇江文物旅游资源的法律保护开启了新篇章。江苏省人大常委会副主任公丕祥在审议中对镇江市首部法规给予高度评价：“这部法规选题得当、准确，符合立法规定；这部法规同时在全省首批获得立法权的城市中发挥了较好的示范引领作用。”

近年来，在发展经济的过程中，随着土地的征用和商品房的开发，部分极具历史文化底蕴的文物遗址和古老街区遭到了严重破坏。 2010年，镇江市因为“如意江南”商业小区的建造，破坏了宋元时期的千年粮仓遗址和建筑，造成了无法挽回的价值损失，在镇江市的文物旅游开发及保护历史上留下了灰暗的一页。同样，由于缺少立法的支撑，“三山”及南山名胜风景区的文物遭到破坏，在景区内违规开发、违章搭建的情形时有发生，仅仅依靠城乡规划法、环境保护法和各风景区内部制定的管理制度等难以保证文物旅游资源保护的方方面面。在这一背景下，《条例》的施行使得镇江城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护迎来了转折点。

其一，通过立法明确景区管理职责。《条例》分为总则、规划与保护、利用和管理、法律责任等四部分，明确了以下重要内容：（1）市人民政府设立的三山南山风景区管理机构负责风景区的保护、利用和统一管理工作；（2）市人民政府应当建立协调机制，对景区规划、保护、建设、利用和管理过程中需要协商解决的事项进行协调；（3）景区管理机构在景区规划、建设等方面的管理职责。将市人民政府及其设立的景区管理机构的职责通过立法方式确立，相比之前定立的管理制度而言具有了权威性和强制性，对保证景区管理的实际效果，提高管理的效率等都具有一定的作用。

其二，充分体现新环保法的理念。《条例》结合新环保法的要求，提倡建立生态赔偿机制，提出“对为保护风景名胜资源受到限制开发的地区给予补偿” ，并对湿地、森林及水资源保护作出专门规定，要求环境保护部门监测金山湖、回龙水库、珍珠湖、运粮河及相关水体水质，定期发布监测情况。此外，还全面禁止景区内的开山、采石、开矿、开荒、毁林、取土、修坟立碑等破坏景区活动，全面禁止修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施，全面禁止捕猎野生动物、擅自捕捞水生动植物以及区域内携犬、垂钓、游泳等行为。 对新增摩崖石刻、碑碣、雕塑等、设置户外广告、开展游乐、演出、会展等活动则需要经过三山南山风景区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。

这些规定结合三山南山景区的具体情况，从保护景区生态环境的角度出发，对一些开发、经营活动做出禁止和限制，符合新环保法的要求，充分体现环境保护、尊重自然的理念。

其三，明确制裁性规定。在之前定立的一些有关文物旅游资源保护的地方法规中，存在制裁性规定规定不明的情况，这成为地方法规中较为普遍的问题。而《条例》在第四章中明确了违反义务需承担的法律责任，列出了和前章规定义务相对应的处罚措施，处罚措施以罚款为主，根据行为的轻重程度决定罚款的力度。制裁性规定的明确对预防、禁止旅客破坏景区生态环境的行为起到了较强的限制和打击作用，同时也体现了地方性立法的不断进步和完善。

注释：

孙国华、朱景文.法理学.中国人民大学出版社.2002.282.

彭丽丽.镇江市旅游业发展关键策略研究.江苏科技大学.2011.11-12.

朱元昱.镇江文化旅游资源开发研究.复旦大学.2012.48.

《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》第6条、第14条、第15条、第16条.

参考文献：

[1]李慧娟.论我国文物旅游资源法律保护制度的完善.北京：中国政法大学.2007.

[2]裴巧玲.论我国文物旅游资源开发与保护法制的完善.山西：山西大学.2006.

[3]李修松.如何化解保护文物与发展旅游之间的矛盾.文化视野.2004（8）.

[4]朱之勇.论我国当前文物保护的困境与对策.学术探索.2012（5）.

[5]王俏梅.如何正确处理文物保护与旅游发展之间的关系.青年文学家.2006（3）.

[6]曾银香.试论发展旅游与文物保护的关系.大众文艺.2010.