论发挥政府法律顾问的作用

李云捷　余璟　谭睿娟

摘 要 根据党的十八届三中、四中全会，四川省十届五次全会精神，应该进一步完善政府法律顾问制度，把其作用充分的发挥。政府法律顾问制度建设的积极推进不仅是创新社会治理和转变政府职能的现实需求，也是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求。政府法律顾问的作用与其定位密切相关，有什么样的角色定位，就会发挥该角色的功能和作用。基于此本文先讨论政府法律顾问的角色定位，再分析政府法律顾问应当发挥什么样的作用，以及如何发挥作用。

关键词 政府 法律顾问 依法行政 法律意见

作者简介：李云捷，四川广播电视大学，副教授；余璟，四川广播电视大学，讲师；谭睿娟，四川广播电视大学，副教授。

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-161-02

一、政府法律顾问的定位及其作用

（一）政府法律顾问角色的正确定位

进入新世纪后，政府法律顾问制度得到充分发展，政府法律顾问的角色定位也一直处于逐步探索阶段。上世纪八十年代末，司法部制定的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第2条规定：“律师担任政府法律顾问为促使政府依法行政提供法律服务。”1993年国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确提出“担任政府的法律顾问是律师的主要任务之一”随之这一制度进入试点试行时代。

从实践来看，我国各级政府及其部门陆续开始聘请政府法律顾问的工作，积累了经验。

（二）政府法律顾问的作用

从我们定位的政府法律顾问角色和目前政府法律顾问工作的实际情况，政府法律顾问的主要作用有以下几点：

1.政府决策的合法性有程序上的保障。十八届四中全会公报指出：“行政机关应该建立健全审查重大决策合法性机制，决策未经合法审查亦或者审查不合格者，不得进行讨论”政府重大决策的合法性审查是政府法律顾问一项重要工作内容。

2.政府依法行政的内涵得以实现。国内行政机关组织实施现行法律的80%、现行地方性法规的90%以及全部的行政法规、规章，作为地方政府的决策者，要想做到全部掌握、精通这些行政法律、法规、规章显得不现实。 作为政府的法律顾问，一是可以通过合法性审查避免行政行为的依据违法；二是可以减少具体行政行为违法；三是可以对违法行政行为进行纠正。

3.有利于纠纷的合法合理解决。政府部门履职过程会产生诉讼或非诉讼纠纷，如房屋租赁、征地问题，以及政府采购后的支付问题的纠纷十分普遍。出于对行政相对人的保护，在行政诉讼法的规范下，政府作为被告的案件也日益增多。对于政府作为一方主体的纠纷，如果政府法律顾问能够全程介入将促进纠纷的有效化解。另外，针对信访案件，政府法律顾问如果能够参与信访沟通全过程，发表或出具法律意见，也将有利于依法处理问题、及时化解矛盾。

4.有利于政府法律风险防范和应对。以拆迁为例：政府确定拆迁，制定和实施拆迁、补偿方案，整个过程备受社会公众瞩目、事关各方利益，聘请政府法律顾问对拆迁的合法性和实操性进行论证和法律全程辅导将有助于将拆迁中的法律风险和社会稳定风险控制在最低；如果出现纠纷，在政府法律顾问的帮助下也可以顺畅的合法合理应对。

5.有利于提高政府的法治形象。法治国家的基本治国方略意味着中国政府必须是法治政府，政府法律顾问团队指导行政机关依法决策、规范执法；在纠纷处理上引导人民群众依法维权，维护政府合法权益，保证政府各项工作依法进行。

二、政府法律顾问作用发挥的现状

政府法律顾问作用的发挥取决于政府法律顾问由哪些人组成、发挥作用的领域和范围、发挥作用的途径和方式。在分析当前政府法律顾问作用发挥的现状时，将从这几个方面展开：

（一）政府法律顾问发挥作用的人才基础

从各地选聘政府法律顾问的基本条件来看，法律顾问应当符合下列基本条件：遵守宪法和法律，拥护党的路线、方针和政策，具有良好的职业操守和道德修养；熟悉县情、社情、民情和政府工作规则，热心社会公共事业；身体健康，责任心强，有时间和精力履行法律顾问职责。基本条件要求的主要是道德修养标准和职业操守，核心在于“德”，除了基本条件还要求专业条件，通常会要求具备下列条件之一：

1.受系统的法学教育及其他领域专业教育，具有较高的专业理论水平和丰富的实务工作经验。

2.高等院校从事法律教学科研工作者，法学理论功底深厚；机关事业单位中具有法律职业资格的人员。

3.律师事务所经验丰富的律师。

从政府法律顾问选聘的条件来看，能够担任政府法律顾问的应当是专业高水平的德才兼备人士。在人才储备充足的大城市，政府法律顾问发挥作用的人才基础更加扎实；而在人才相对匮乏的中小城市，政府法律顾问作用的发挥可能就会受到影响。

（二）政府法律顾问发挥作用的领域和范围

依托司法部制定的关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，和政府法律顾问工作的实际情况相结合，当前涉及到政府法律顾问的服务范围主要为以下几点：

其一，政府在出台法律、法规、规章制度以及规范性文件的过程中，政府法律顾问应当积极的参与其中。其二，为政府行政工作提供建设的法律基础。其三，提供政府辅以咨询服务，代理或者参与牵扯政府的案件。其四，参与非法信访，和政府一起处理区域内突发情况。其五，和政府部门配合，参与改制、研究国企的产权交易等工作。其六，监督执法、进行培训、研究法律等工作。不仅如此，法律顾问还应该和政府工作的实际情况相结合，积极培训政府工作人员，普及法律知识，在遇到的新问题中运用法律顾问进行理论研究，使用实践和理论相结合的方式提升法律务实。

（三）政府法律顾问发挥作用的途径

当前，政府法律顾问其作用的方式和途径的种类主要有：

1.“一事一议，无事不议”。政府通常对法律顾问的定位为外部工作者，不需要长时间在政府办公机构办公，工作模式通常是政府部门在工作中，遇到不易解决的或者把握不准的情况，方才启动法律顾问程序，要求政府法律顾问就具体问题或事件，提供专业意见或法律代理服务。

2.政府法律顾问的工作方式既有“面对面”的，也有“非面对面”。“面对面”的方式，顾名思义就是政府工作人员就具体事项，与政府法律顾问当面交流，具体又可以分为“面谈式”和“会议式”，根据所处理事情性质的不同，由政府工作人员决定是采用简单的面谈还是正式的会议形式。“面对面”按参与人数来看，又可以分为“一对一”和“多对一”。政府可以召集一名法律顾问也可以召集多名法律顾问共同商讨。针对“会议式”顾问，一般为多个法律顾问出席并发表法律意见和充分讨论，并形成会议记录。“非面对面”式顾问，即通过通讯工具如电话、邮箱、微信等来对问题进行交流， “面对面”方式有利于政府法律顾问与政府工作人员之间实现充分交流，但花费时间长。“非面对面”顾问节约时间成本，但交流不及“面对面”充分。

3.“书面”和“口头”方式并存。政府法律顾问在政府的要求下提供书面和口头两种方式的顾问服务，书面形式通常为要求政府法律顾问出具法律意见书、合法性审查意见书等，这种形式正式并且有证可查，因此法律顾问在出具书面法律意见时格外小心谨慎。口头形式顾问可以是电话或面谈征询法律意见，这种形式有利于意见的充分表达，但通常不会记录，有时也可能造成误解。

三、当前影响政府法律顾问发挥作用的几个因素

在对政府法律顾问发挥作用的基本情况进行归纳总结之后，论文将继续分析影响政府法律顾问作用发挥的因素，依托这些因素的影响，寻找制约政府法律顾问作用发挥的原因。

第一，政府法律顾问参与政府工作事务的程度影响了发挥其作用的大小。政府法律顾问完成政府交办的事务需要了解政府对此的各方面要求。

第二，政府法律顾问参与政府法律事务需要政府提出明确的参与“时间点”。虽然许多地方政府选聘了政府法律顾问，但对于“哪些领域、事务必须听取法律顾问意见”，“哪些领域、事务可以听取意见”并没有一个基本原则和相对清晰的标准。

第三，政府法律顾问服务的领域是否与其自身的专业所长相符。比如涉外事务、证券、金融、国土资源、城市的规划建设等都需要提供专业的服务。

第四，政府法律顾问的组成是否科学合理。政府法律顾问除了在专业知识领域考虑搭配外，在来源和职业上也应当考虑合理搭配。律师、机关法律事务工作者擅长法律实务操作，实战经验丰富。在发达城市律师的专业细分十分明显，但在不发达、欠发达地区律师通常综合业务做得较多，专业细分不明显，可能会影响政府法律顾问的专业处理效果。来自高校科研院所的教师、研究人员擅长理论研究以及对问题的宏观把握，有利于发现问题、分析问题和解决问题，但有可能实务操作上没有太丰富的经验。政府法律顾问的选聘来源上应合理架构，两大类人才都应当配备，尤其应当考虑理论与实务兼备的人才。

第五，政府法律顾问要发挥应有的作用，应当具备以下相关的保障机制。

1.依托法律、法规，政府部门应该健全相关保障机制，便于法律顾问能够独立发表和法律相关的意见。如果政府法律顾问受到政府的干预有可能会影响独立见解的发表。

2.获取与处理政府法律事务相关的资料、文件的保障机制。如果没有明确的权利和相应程序的保障，法律顾问因为材料掌握不全而影响法律意见的发表。

3.办公地点和时间保障，如果没有相应的办公场地和办公设施，有可能会影响法律顾问与政府之间的相互了解和充分沟通。

四、提高政府法律顾问作用发挥的对策和建议

第一，继续完善各级地方政府法律顾问制度。政府事务往往具有全局性、广泛影响性，需要微观结合宏观，因此政府顾问团队中应当有经过法律知识系统学习、专门以法学作为研究对象的专业人士。另外，应当通过制度扩大政府法律顾问发挥作用的领域和范围，突破传统的法律咨询、参与行政复议及行政诉讼等服务事项。从多角度、全方位全程介入政府的日常工作，充分利用好法律顾问，为政府制定规范性文件，解决纠纷，处理重大投资项目等上提供法律后盾。

第二，重点完善法律顾问的准入制度，选聘德才兼备的法学专业人士；合理搭配各领域各专长的法律顾问。

第三，作为政府法律顾问的律师、高校科研院所专业人士、机关法律工作人员应当提高社会责任感，以德养才；多渠道了解所服务政府的基本情况、工作内容、工作方式；随时增强法学专业知识的学习和提高专业能力，遇到法律实务应当认真钻研力争提出最有效和最可行的解决方案；在担任政府法律顾问期间，应当处理好日常工作与政府法律顾问工作之间的平衡，为政府法律顾问工作留足充分的时间和精力，多和政府进行交流，因此问题解决的思路应当具有全局性、整体性，这就要求政府法律顾问对新型和难点问题要有相当的研究，做好充足的策略、方案准备；正确处理法律和政策关系，明确法律是行为的准则，政策不能够违背法律。

第四，政府内部各部门应当配合政府法律顾问开展工作，政府法律顾问应当同各部门多交流沟通，共同促成依法行政目的的实现。

注释：

马维国、李旻静.政府法律顾问在构建和谐社会中的作用.中国律师.2007（12）.

以上条件参考了四川省、广东省、北京市、上海市、成都市、深圳市、大连市、沈阳市等地的政府法律顾问招聘条件。

刘凌.政府法律顾问制度思考.使命与发展——第四届西部律师发挥在那论坛论文集.2011.

孙凤良.积极推行政府法律顾问制度的几点思考.科技经济市场.2015（3）.

参考文献：

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[2]沈群、刘志强.政府法律顾问制度规范化思考.法制与社会.2011（11）.

[3]郭淑娟.谈政府职能优化与法律顾问的重要关系.中国司法.2009（9）.