探析海域使用权抵押融资法律制度的完善路径

刘怡琳 谭云

摘 要 海域使用权具有重要的经济价值，以其为抵押财产进行融资是资源优化配置发展的趋势。当前我国海域使用权抵押的基本法律制度体系已经初步建立，相关的抵押融资项目发展迅速，但是仍然存在立法层级较低、缺乏统一的规范性文件管理、权利价值衡量困难、权利实现存在法律和现实障碍等问题。因此，我国应尽快完善立法，实行统一的海域使用权抵押管理制度，设立专业的第三方评估机构，推动海域，正确运用市场发展的两个阶段，提高实现对海域使用权的抵押权，以推动开发利用海域的抵押贷款。

关键词 海域使用权 抵押 融资 法律制度

作者简介：刘怡琳，大连财经学院副教授，研究方向：经济法；谭云，大连财经学院。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-100-02

海域是海洋经济发展的重要物质基础，海域使用权作为用益物权的法律性质已经得到了我国物权法的确认，该权利具有重要的使用价值，尤其是其作为权利抵押的客体来担保融资的重要作用，得到了海域使用权人、银行及有关海洋行政管理部门等的认可和重视。但目前我国尚缺乏关于海域使用权抵押的统一制度，其抵押担保融资的程序如何设置、实体问题如何解决，这一问题已成为亟待解决的重要理论和实践问题。

一、我国海域使用权抵押融资的发展现状

（一）海域使用权抵押的基本法律制度体系初步建立

1993年5月，财政部、国家海洋局联合颁布了《国家海域使用管理暂行规定》，这是使用正确的方式管理海洋的探索与思考；2001年10月，《中华人民共和国海域使用管理法》通过，其中专章规定了海域使用权依法转让的具体要求，标志着中国海域的产权系统最初成立。2007年3月，《物权法》中明确了海域使用权的物权属性，为海域使用权抵押制度的发展奠定了法理基础。与之配套的《海域使用权管理规定》和《海域使用权登记办法》明确规定海域使用权的抵押贷款的基本条件和登记程序。至此，我国海域使用权抵押的基本法律制度初步建立。

与此同时，为了促进海域使用权的市场化流转，实现经济效益最大化，各省市纷纷鼓励海域使用权抵押融资产品的创新服务，探索性地出台诸如《山东省海域海岛使用权抵押贷款实施意见》、《福建省海域使用权抵押登记办法》、《东营市海域使用权抵押贷款管理办法》、《威海市海域使用权抵押授信管理规定》等文件，较为详细具体的对海域使用权抵押融资问题做出了规范，提高了海域使用权的二级市场交易法律制度体系进一步形成。

（二）海域使用权抵押融资项目的快速发展

根据国家海洋局近5年《海域使用管理公报》公布的数据显示，随着海洋经济的发展，全国海域使用权抵押贷款业务发展迅速，抵押金额逐年上升（参见表1）。从省份的区域分布上看，海域使用权抵押项目办理较为活跃的地区主要为辽宁、山东、福建、江苏、浙江五省。而从这些数据可以看出，海上渔业、海上交通、海上工业和海上造陆用海为海域使用权抵押活动涉及的主要种类。其中，渔业用海使用权抵押登记的占比逐年降低，海上工业和围垦用海市场价值首屈一指。总体来说，海域使用权抵押融资业务有着巨大的发展潜力和空间。

表1：我国2010-2014年海域使用权抵押登记情况总结表

二、我国海域使用权抵押融资方面存在的主要问题

（一）缺乏统一的规范性文件，立法层级较低

前文已经提到，我国海域使用权抵押的基本法律制度体系已经初步建立，但是，这一体系仅仅是构建了海域使用权抵押制度的基本框架，远未完善。具体体现在：规范此问题的法律主要为《海域使用管理法》和《物权法》，抵押贷款的问题，但这两部法律都没有明确规定海域使用权的抵押问题。在国家海洋局颁布的两部规章《海域使用权管理规定》和《海域使用权登记办法》中，确实对海域使用权抵押问题进行了规定，但这些规定实际上也仅仅是确认了海域使用权可以抵押这一事实，对于其抵押的具体操作规则并未进行规范。而各省市出台的相关管理办法的内容之间存在各种差异，衔接配合度也较差，且其立法层级普遍偏低，无法为实践操作提供统一的指导。这样单薄的法律制度基础显然不能满足海域使用权抵押融资及流转的实际需要。

（二）海域使用权价值衡量困难，缺乏专业评估机构

抵押的关键流程之一就是评估，评估结果直接影响融资额度。而海域使用权类型多样，存在自然环境、资源状况等因素的影响，权利人的用海经营状况也难以认定，导致海域使用权的价值差距很大，评估标准难以统一细化。目前我国对海域价值进行评估的主要方法是收益还原法，对海域进行未来的一年收益的评估，在用一个还原率计算这段时期的总收益。但由于暂时缺少关于海域使用权的相对专业的估价机构和专业组织，所以现在使用土地、房地产等行业的评估方法，甚至许多项目直接就是由土地评估机构完成的。这样的估值难免会出现各种偏差和漏洞，严重阻碍了海域使用权抵押的发展。

（三）海域使用权抵押权实现存在法律和现实障碍

对于一般的抵押物，抵押权人可以通过折价、拍卖、变卖等方式来实现抵押权。但这些方式在遇到海域使用权抵押时却显得异常脆弱。海域使用权与一般抵押财产有明显的不同之处，根据《海域使用管理法》的规定，海域使用权的转让并不自由，需要满足若干程序性和实体性条件，同时需要经过相关海洋行政主管部门的批准。这就限制了通常为银行等金融机构的抵押权人通过折价形式实现抵押权的可能性。而拍卖、变卖形式尽管没有法律条件的直接制约，但由于我国海域使用权二级市场的不发达，加之评估制度缺乏导致的海域使用权价格的不确定性等原因，往往使抵押权人无法获得权利实现的保障。

三、有关如何完善海域使用权融资制度的建议

（一）补充现有立法，构建统一的海域使用权抵押法律制度体系

该体系的构建可以按照以下思路来进行：

第一，在基本法《海域使用管理法》中明确规定关于海域使用权是可以设定抵押担保的，同时对设立、变更及注销海域使用权抵押等程序和内容作出原则性规定，以奠定该权利的法律基础。

第二，完善配套法规和规章的内容，并对海域使用权抵押担保的行政管理主体、权利涉及的各项具体流程进行规定。如在《海域使用权登记办法》中单设抵押登记一节，将海域使用权抵押登记作为抵押权生效的要件；明确在办理抵押这一步骤中应当参照执行的统一程序及申请审批办法、抵押登记收费标准、抵押当事人应提交的相关材料文件、海域他权证书的使用和管理等相关规定等。以此改变目前多省市各行其道的现状，将海域使用权抵押纳入统一的法制轨道。

（二）推动专业评估机构的设立并进行资质管理

海域使用权价值的特殊性决定了评估工作的重要性。在此需要完成两项主要工作：

一是价值评估统一标准的确立。对此应加快培育此类专业人才，结合各项客观条件，综合制定出一整套海域使用权价值评估标准，综合考量海域所处的地理位置、临海用地情况、海域使用权类型和期限、海域经营建设情况、市场情况等因素，以实现客观准确地为特定海域进行估值。

二是推动专业评估机构的设立，按照地域、层级等进行机构设立规划，赋予其专门的法律资质，保证其作为独立第三方的法律地位。同时为公平公正起见，还要对这些专业评估机构的经营管理进行定期的认证和监督。

（三）推动海域使用权二级市场发展，完善相关抵押权实现方式

尽管我们强调作为抵押权人的银行等金融机构顺利实现抵押权的可能性，但我们应当意识到，获得海域使用权本身的价值并非银行等金融机构的最终目的，银行等机构最终的目的是获得资本的流转；而海域使用权只有交付到合适的使用者手中才能发挥最大效能，实现其真正价值。因此，完善海域使用权抵押权实现方式的最佳途径是将海域使用权通过转让、拍卖、变卖等方式，配置到更有能力开发利用海域的人手中。目前，我国物权法允许双方没有就抵押权的实现方式达成一致时，就向人民法院要求将抵押财产依法处置。这一规定无疑简化了抵押权人实现抵押权的时间和成本。但是，这一方式仍然存在供需者之间沟通不畅的问题。

因此，政府作为管理者，可以建立专门的海域使用权流转平台，整合抵押担保、转让等行为的相关信息，在专门的政务信息公开平台上进行公布，以促进信息交流，促进海域使用权二级市场的发展，以保证相关权利人权利的顺利实现。同时，这一举措也可以从客观上实现对海域使用权管理的宏观调控和监督管理，以保证相关市场的健康发展。

参考文献：

[1]胡家强、刘洋.海域使用权抵押担保法律问题探析.中国海洋大学学报（社会科学版）.2013（3）.

[2]谭论、王倩、田洪军.海域使用权抵押发展现状、问题及对策.海洋开发与管理.2015（10）.

[3]谭栢平、周珂.论海域使用权流转制度的完善——以《海域使用管理法》修订为视角.河南财经政法大学学报.2012（4）.