论社会抚养费之法律性质

摘 要 随着计划生育基本国策的深入贯彻落实，必然将使计划生育从政策导向向制度规范的转型。而这一转型的最好体现则恰恰是社会抚养费。本文尝试以社会抚养费为主要论点，通过对比社会抚养费行政收费论与行政处罚论，结合社会抚养费从政策到制度的建立这一脉络，来阐述社会抚养费行政收费论合理性及运行原理，同时结合我国司法实践，剖析问题寻找合理解决方式，以期为我国社会抚养费的征收提供新的模式。

关键词 社会抚养费 行政收费论 行政处罚论

作者简介：王廷鑫，福建省福清市人民法院，助理审判员。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-070-02

我国作为发展中国家，人口问题一直是制约我国社会主义市场经济发展的的一道巨大屏障。我国人口约占世界人口的五分之一，但是我国人均可支配资源只占世界人均可支配资源的40%。为了统筹人口与经济的协调发展，1982年，计划生育被定为国家的基本国策，“只生一个好”的口号响彻全国。经历了三十年的严格执行之后，计划生育取得了令人瞩目的成就。随着计划生育这一国策的深入贯彻落实，必然将使计划生育从政策导向向制度规范的转型。而这一转型的最好体现则恰恰是社会抚养费。

一、社会抚养费概述

（一）社会抚养费的定义

根据我国的有关法律的条文规定，我们将社会抚养费定义主要概括如下：对于在计划生育的行政主体条件下，一些不符合我国生育相关的法律、法规等相关规定条件下进行违反规定进行生育子女的公民，由于这部分公民的违法生育行为占用了我国很多公共资源，我们要对这样的公民进行相应的经济限制，这样的一种人口与生育管理的相关制度能够更好的约束公民的生育行为，帮助我国资源得到合理利用。

（二）社会抚养费的功能

社会抚养费主要有三个功能，即“补偿功能、处罚功能和调节功能。”补偿功能是公民的超生行为是对国家公共资源的超额占用，征收社会抚养费就是对多占有的公共资源进行补偿。处罚功能是指社会抚养费的征收带有一定的威慑和惩戒性制，属于强制执行的措施。调节功能主要是通过征收社会抚养费从而调节公民们的生育行为，实现我国资源、环境、经济、人口、社会的协调有序的发展。

（三）社会抚养费的历史变迁

在人类活动中生育这一行为是对人类进行繁衍的，通过生育来延续人类生命的一种活动。生育活动与人类历史的变迁关系密切，而人类的生育活动是社会生活中最基本的领域。社会抚养费制度在上世纪八十年代初期叫做“超生罚款”，而到了1994年将“超生罚款”改为“计划外生育费”，2000年3月国家计生委要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。因此，社会抚养费制度发展经历了三个阶段，超生罚款阶段、计划外生育费阶段以及社会抚养费阶段。

1.超生罚款阶段：1978年，计划生育被确立为一项基本国策，但仍然没有一部完整的计划生育法律法规，但是已经提出了要实行必要的经济制裁，即超生罚款政策。这一阶段，一方面由于执法手段粗糙，执法水平低下，往往出现很多公民难以接受的极端做法，弄得公民怨声载道，另一方面，可以帮助以后国家所实行的计划外生育费以及社会抚养费的推广奠定了非常有利的社会舆论基础，帮助国家缓解我国人口问题进行铺垫。

2.计划外生育阶段：法制建设的发展，人们认识到“超生罚款”与法治化建设的不妥当，有些地方开始用立法规范超生罚款，从而陆续采用“计划外生育费”这一名称。从“超生罚款”到“计划外生育费”的发展是我国立法工作者在不断探索社会主义法制建设的巨大成果，是人们对计划生育这一基本国策认识和理解的进一步深化，为第三阶段即“社会抚养费阶段”的存在和运行提供了良好的基础。

3.社会抚养费阶段：为了更加有效地调控人口数量，在2000年3月2日我国的中共中央、国务院提出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，第一次用政府行文的形式将计划外生育费更名成为社会抚养费。同时，还提出建立社会抚养费制度的建议。随后《中华人民共和国人口与计划生育法》在2001年12月29日颁布，在2002年9月1日正式实施，该法首次是以法律形式进行规定的，对于公民不按照相关法律、法规进行生育子女的国家有权征收相应的社会抚养费。但在这项法律中缺乏具体征收办法的有关规定，而是授权我国国务院制定的具体征收办法，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十五条的授权，于2002年8月国务院制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。随后各省级人民政府根据国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》的授权出台了大同小异的是《实施意见》或《实施细则》，然后各省级以下政府据此制定了执行细则。至此，社会抚养费征收法律制度不但正式确立而且有了具体的征收管理办法和实施细则。

二、社会抚养费法律定性之争

社会抚养费之行政处罚论与行政收费论在学术上的对立，归根结底是社会抚养费法律性质上的界定之争。本文笔者更倾向于社会抚养费行政收费论。

（一）社会抚养费行政处罚论

社会抚养费行政处罚论是这样的，社会抚养费我们从法律性质方面进行分析，它归属于行政处罚的范畴，从实质上分析这样的处罚是对公民经济的一种限制，这样的限制主要是进行行政处罚财产处罚范畴中的有关罚款。而社会抚养费的本质属于行政处罚中的罚款。如果我们只为了有效的保证该项经济限制措施的严格稳定，使其不受《行政处罚法》中“违法行为在二年内未被发现的， 不再给予行政处罚” 这一相关规定制约，我们根本没有必要将其行政罚款的性质改变成行政性收费。根据特别法优于一般法的理论，我们可以在《中华人民共和国人口与计划生育法》中规定社会抚养费的征收不适用《行政处罚法》第29条两年的时效规定。同时， 《行政处罚法》第29条“ 法律另有规定的除外” 这一除外条款也为设定社会抚养费特殊征收期限提供了明确的行政法依据。

（二）社会抚养费行政收费伦

社会抚养费行政收费论中是这样的，一方面将社会抚养费不是行政处罚进行有效的明确，社会抚养费征收目的在于有效的补偿国家由于公民不规范生育产生的公共投入方面的额外支出。另一方面，社会抚养费行政收费不具备处罚的色彩，因此对于转变公民落后的生育观念有着非常重要的意义，这样能够让我国公民自觉遵守相关的法律、法规中的规定，自身合法生育子女，帮助国家在国际树立良好的形象，促进国家经济的稳定发展。

三、社会抚养费行政收费论在司法实践中的证成

任何一种学术理论都要经过实践的验证，实践是检验真理的唯一标准。本文笔者欲通过司法实践中的案例来证成社会抚养费的行政收费论。

案例一：槐永宏等不服石林彝族自治县计划生育局行政征收案。

原告：槐永宏、李咏徽。

被告：云南省石林彝族自治县计划生育局（以下简称石林县计生局）。

被告石林县计生局于2003年8月4日作出石计生征决字[2003]第7号社会抚养费征收决定。该征收决定认定，原告槐永宏、李咏徽于1992年4月16日结婚，1993年1月23日生育一个女孩。2002年5月石林县计生局接到李咏徽计划外怀孕的举报，便于同年6月26日组织人员找到两原告做工作，并带李咏徽到石林县计生服务站做检查，确诊其怀孕6个月。考虑到李咏徽身体等方面的原因，石林县计生局建议李咏徽到上级医院做终止妊娠手术，并作出石计生征决字[2002]第2号征收计划外怀孕费处理决定书，但两原告未终止妊娠，于2002年9月15日在石林县医院产下一女婴。被告认为两原告的行为违反了《云南省人口与计划生育条例》第十八条的规定，属违法多生育。根据《云南省人口与计划生育条例》第三十七条和《云南省社会抚养费征收管理规定》第三条第一款的规定，决定对两原告征收社会抚养费135 954.20元。

本案两原告认为，被告存在重复收费的事实，即对原告的超生行为加征了社会抚养费，该行为属于行政处罚。

本案经石林彝族自治县人民法院判决，撤销被告石林县计生局于2003年8月4日作出的石计生征决字（2003）第7号社会抚养费征收决定；由被告石林县计生局重新作出具体行政行为。

本案中被告石林县计生局作出两个行政决定，存在重复征收的事实，归根结底是对两原告的超生行为作出的是行政处罚，如前文所述，征收社会抚养费的目的是对超生人员超额占用的社会资源的一种补偿，其并非义务性征收，本文笔者认为，社会抚养费应当是一种公益性征收，因此本案的经办法官作出撤销石林县计生局2003年8月4日作出的石计生征决字（2003）第7号社会抚养费征收决定，是在社会抚养费行政收费论基础上作出的正确判决。

四、社会抚养费行政收费性质的建议

（一）提升社会抚养费理论自洽能力

任何理论想要大家能够自愿遵守，首先我们需要从自身的逻辑上能够自洽，对于行政收费论中存在一些相关问题，这些问题陷入逻辑难以自洽的困境中。这就是为什么社会抚养费法律性质在学术上无法统一的根本原因，因此行政收费论必须要提升其在逻辑上的自洽能力。

1.调整社会抚养费在法律中的位置：我们对社会抚养费性质的认识、本质的把握已经逐渐的清晰，社会抚养费作为对社会公共投入的补偿并不是因为违法而需要在法律上承担责任，因此，将社会抚养费的有关规定在“法律责任”章存在一些不适宜的情况，在法律体系上存在一些矛盾和冲突。这是当时立法存在瑕疵造成的，这些问题只能在以后《中华人民共和国人口与计划生育法》修改时进行有效的修正。

2.废弃不合理的惩罚措施：前文，笔者多次陈述，征收社会抚养费是对超生人员多占用社会资源进行补偿，现实生活中我们很多熟悉的富商、明星、导演等等的人员出现了超生行为处罚的措施相对其他公民来说更加严厉，这些对于行政收费论无法进行合理解释。现实中存在许多类似案例，如广州八胞胎案征收过千万社会抚养费、湖南第一罚单等。而针对国家工作人员的严厉措施，各地也相应出台了针对性的处罚规定。对于处罚中存在的不合理方面必须尽快废止，因为这些不合理的惩罚性措施影响国家安定。

（二）从普法、舆论导向上对行政处罚论进行纠正

社会抚养费行政处罚论有着深厚的“群众基础”，转变广大群众对社会抚养费的固有思维迫在眉睫。因此，笔者认为，加强普法力度，提升广大群众的法律意识，将学习人口与计划生育法律法规和宣传人口与计划生育法律法规这两方面纳入普法规划中去，在宣传和学习活动中我们要结合舆论导向上引导人民群众，使人口与计划生育法律法规深入到每位公民的心中。引导群众学习相关法律，保证公民做到依法生育，了解实行计划生育的权利以及义务，让每一位公民做到自行遵守法律规定的生育行为。

（三）转变国家工作人员的执法、司法观念

任何执法、司法活动都受特定执法、司法观的统摄与支配，有目的、有意义的执法、司法行为背后都有着起引导作用的目的、理念和法律意识。笔者认为，切实转变国家工作人员的执法、司法理念不仅有利于避免与行政相对人、当事人的矛盾冲突，更有利于自身的执法与司法实践。

五、结语

综上所述，社会抚养费定性需要坚持有效的行政收费论，这样才能有效的改变社会抚养费传统制度，我们只有这样才能将一些不合理的相关制度与相关规范予以取缔，还要结合实际的情况建立科学合理的社会抚养费相关制度和规范，这样才能使我国的执法、司法实践真正摆脱种种质疑的窘境。

参考文献：

[1]张春生.中华人民共和国人口与计划生育法释义.法律出版社.2003.

[2]卓越.社会抚养费探析.人日与计划生育.2002（9）.