基于海事网格化的后台执法管理研究

高长海，俞晓帆，施小海（.扬州市地方海事局，江苏 扬州 5009；.苏交科集团股份有限公司，江苏 南京 ）



基于海事网格化的后台执法管理研究

高长海1，俞晓帆2，施小海2
（1.扬州市地方海事局，江苏 扬州 225009；2.苏交科集团股份有限公司，江苏 南京 211112）

随着航运业的不断发展，政府职能在不断地转变，传统的海事监管综合协调性不强，没有充分利用飞速发展的信息技术，在监管手段、监管效率和发挥海事的职能上存在局限性。文章展开了对海事网格化的后台执法管理方式的研究，提出了具体的网格化管理的步骤和方法，并对具体案例实施分析，结果表明，海事网格化的后台执法方式提高了地方海事执法管理的工作效率，并保障了内河水上交通的安全。

政府职能；监管手段；海事网格化；执法管理

1　概述

水上交通安全管理在水运事业的发展中起着重要的支持和保障作用。随着日益繁荣的航运业务，水上安全监管形势也越来越严峻，海事监管任务也越来越重。近年来，虽然海事系统的发展也取得了一定的进步，但是传统的海事监管模式与社会经济发展之间脱节的矛盾日益激化，传统的海事管理理念、方式和手段已滞后于现代化管理的要求，制约了海事管理的进一步提升。

江苏省水网密布，河流纵横，构成了天然河网。全国内河通航里程达12.4万km，而江苏境内的内河航道就有2万多千米，几乎占到全国内河航道总里程的1/5，因此，江苏省辖区特点是面广、线长、情况复杂。根据这些特点，在充分考虑水域性质、管辖权利、监管资源和管理的完整性等因素，按照统筹兼顾、重点突出、科学监管、优质服务的网格划分原则，以海域要素、属地要素、监管与应急资源要素和区域要素为网格划分的标准，稳步推进辖区网格化管理，着力提升监管立体化、反应快速化、执法规范化、管理信息化水平，这是江苏海事推行网格化监管重要的建设目标。同时，通过网格化监管实现对辖区监管水域的科学分类，从而不断提升辖区水域网格化管理与服务能力［1-4］。

本文通过对网格化管理理论进行研究，结合公共管理学理论的分析方法，将这一管理理念引入到海事监管领域，提出网格化划分方法与步骤 ，以江都区域为研究案例，梳理海事网格化管理思路，探索海事网格化管理新机制，为海事网格化管理的进一步发展提供借鉴。

2　监管区域网格化

海事网格化管理是以现代信息技术为基础，将海事管理区域划分成若干网格单元，以便捷地跨部门业务流程和顺畅的协调机制为纽带，完成网格单元与各管理部门间的信息共享和交流，明确各部门的管理责任，对网格内的部件和发生的事件实施有效的全过程管理与控制，完成快速反应、全方位覆盖和全天候监控的管理系统。

2.1监管区域网格化管理目标

海事网格化管理的目标是借助信息通信技术和网格化管理思想，以一体化水上交通监控指挥中心平台为支撑，实现海事监管和服务的完整闭环，打造一个能够适应新形势、新变化、信息化、系统化、协同化的动态监管服务体系，构建管理扁平化、流程规范化、反应快速化、监控与搜救立体化的水上交通安全保障系统；要求一切的执法资源都在视线以内、掌控之下和调度之中，一切的执法活动都是在指挥之下完成，一切执法活动的过程都在监督之下，一切执法效果都是可预期、可评价的，从而进一步整合管理资源、优化工作流程、强化指挥、监督职能。通过水上交通监控指挥中心加多个机动执法队的扁平化组织管理架构，实现执法资源均衡调度。监控指挥中心和机动执法队按照动静职责分开、动静有机结合和以“静”调“动”为主的执法工作机制来履行本级海事管理机构对辖区所有通航水域和在航船舶的监管与水上交通信息服务等职责，通过后台化的监管方式和现有执法大队力量有效结合，以实现基层现场执法模式的改革。

按照江苏省交通运输厅和江苏省地方海事局提出的要通过推行信息化网格管理，加大静态的、非接触方式的执法比重，减少不必要的流动式上航登船执法的基本思路，以现代信息技术应用为支撑，以实现海事基层现场执法工作五个化为主攻方向，较好达到便民、公正和高效能的执法工作目标。

2.2基础网格单元的划分原则

为实现海事监管和服务的完整闭环，能够适应新形势、新变化、信息化、系统化、协同化的动态监管服务体系的海事网络化管理模式，海事管理网格单元的划分应在辖区基础网络单元的基础上进行，基础网格单元的划分应遵循下列原则：

（1）以辖区水域重点监管对象分布为基础原则。综合考虑管辖水域的航道通行量、区域险情事故数量统计、应急与执法力量统计等因素。重点监管对象包括：船闸、危险品码头、渡口、取水口、具有安全隐患的航道等。

（2）管辖单一原则。尽量维持辖区现有界线情况，单元网格不应兼属两个或多个县级海事管理机构管理。

（3）职责明确原则。划分的网格有明确的管理责任部门。

（4）管理便捷原则。监管对象分布、执法资源及设备分布，力求平衡，网格内的应急力量和执法资源应当能够满足在限定的时间内到达的承诺，便于实施有效管理。网格范围可根据实际情况进行调整。

（5）无缝衔接原则。网格划分应做到无缝联接，全面覆盖。无缝联接是指相邻网络之间不应有未明确网格归属的空白区域。全面覆盖是指辖区水域应被网格完全覆盖，不留空白。

（6）明确网格共有界线的归属。对于相邻网格共有界线的归属，原则上两个网络相邻，共有界线呈南北走向的，共有界线属西侧网格；共有界线呈东西走向的，共有界线归属南侧网格。

内河监管网格划分需要充分考虑所划分区域的实际情况，结合所在海事部门的人力、艇力、监控点数量、通航量、危化品码头等因素进行灵活划分。

3　建设方案具体案例分析

江都区地方海事处下设行政、航监船务、船舶检验、财务4个职能部门和邵伯、城区两个海事所，现有在编干部职工45人， 辅助执法人员近20名、后勤人员6名。拥有趸船2艘、海巡艇8艘、海巡车3辆，处机关和邵伯海事所分别有1 608 m2和529 m2办公楼各一幢。作为全区水上交通安全管理的行政执法机构，担负着水上交通安全管理的重要职责。

江都海事处对船舶、船员、通航环境等管理对象要素的感知手段缺失，导致无法准确地掌握所管辖区水域的具体情况，无法建立完善的量化管理和评价指标体系。

因此，需要增加多种信息化手段来全面感知通航要素，为超前预警事故风险，及时处置应急事件，精确查处违章船舶提供可靠及时的数据支撑、行动导向、信息反馈和绩效评估。

3.1江都区网格划分情况

本文以江都区域为案例进行网格划分，结合江都区实际情况和网格划分原则，将江都区海事辖区分为如下4个网格［5-6］：

（1）网格1，自江海高速以北，真武大桥（北纬N32°36'58.81"、东经E119°34'18.21"）和锦西船厂（北纬N32°28′2.25″、东经E119°37′52.82″）连线以西的水域为第一网格；

（2）网格2，自江海高速以南，真武大桥和锦西船厂连线以西的水域为第二网格；

（3）网格3，自江海高速以南，真武大桥和锦西船厂连线以东的水域为第三网格；

（4）网格4，自江海高速以北，真武大桥和锦西船厂连线以东的水域为第四网格。

扬州市江都区水上交通监管网格划分示意图如图1所示。

图1 网格划分图

图1中，网格1机动大队常驻点建议设置在邵伯海事所办公楼内；网格2机动大队常驻点建议设置在芒稻河和新通河交汇处附近；网格3机动大队常驻点建议设置在新通河和红旗河交汇处附近；网格4机动大队常驻点建议设置在盐邵线和三阳河交汇处附近。

各网格划分详细信息如表1所示。

3.2组织架构设置

按照监管层级扁平化的改革思路，建议撤销海事所设置，以江都区为一个大港区概念的管理单元，成立一个水上交通监控指挥中心加4个机动执法队的1+N型的扁平化组织管理架构。组织架构图如图2所示。

监控指挥中心和机动执法队按照动静职责分开、动静有机结合和以“静”调“动”为主的执法工作机制来履行本级海事管理机构对辖区所有通航水域和在航船舶的监管与水上交通信息服务等职责。

建议江都区可采用“一格一队”的资源配置模式，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，加强海事管理能力和处理速度。每个监管网格里面配置一个机动执法大队，由监控指挥中心对所属网格内发现的预警、可疑或危险等事件能够做到迅速响应及处理。

3.3执法监控点设置

目前京杭运河江都段设有视频监控4处，盐邵线江都段正在实施视频监控7处，即将实施海巡艇现场监控2艘。

新建监控点应满足以下基本原则：

（1）监控点应基本覆盖航道、进出闸口、事故多发地、违章多发地、通航交汇处；

（2）监控站点应尽量选择制高点，视野要开阔，避免障碍物遮蔽，最大限度发挥监控效能，对监控站点设备应便于日常管理和运行维护；

（3）各监控点均采用无人值守、遥控操作工作方式；

（4）监控站点应尽量选择建设条件较好的地点，具备安装基础、道路、电源、传输线路和运行安全等条件。

结合江都区的实际需求及参考监控点设置原则，需新增京杭运河江都段视频监控4处、芒稻河视频监控9处，红旗河5处、三阳河3处、新通扬运河3处、野田河2处、新通扬运河趸船1处。

新建监控点分布图如图3所示。

3.4执法机动大队设置

江都区机动执法队的设置与运作应以本级水上交通监控指挥中心的信息引导和调度指挥为主，定向定目标执行具体执法任务，平时则停驻在机动执法队基地待命或在统一指定的固定检查关卡依托移动执法信息平台对过往船舶进行不停船检查。具体职责如下：

（1）通航水域现场秩序维护管理。根据本级水上交通指挥中心的调度指挥，组织艇力人力赴辖区指定通航水域现场开展通航秩序维护管理工作，如：超限船舶进入某段低等级航道的航行特护，对需实行航行管制的水工作业区进行现场监管以及实施其他水上交通管制等行为。

（2）执行对目标船舶的实船检查任务。根据本级水上交通指挥中心提供的信息或指令，追踪特定目标船舶并执行现场登船检查。根据移动执法信息终端提供的进入本辖区的船舶安全检查记录历史数据，通知相关船舶接受船舶定期安全检查并及时上传船舶的缺陷信息和处理结果。

（3）负责执行违章船舶的现场取证和二次取证。依托自身携带的移动执法终端，或根据其他海事机构、本级中心提供的重点船舶跟踪信息和船舶有严重违章嫌疑信息对过往船舶进行现场筛查，并对查到的船舶进行现场违章取证和二次取证及按规定进行处罚文书制作和信息上传。

表1　网络监管对象

图2　组织架构图

（4）负责各类水上事故的现场调查处理。依据中心的指挥调度，及时赴事故现场进行事故调查处理和开展善后秩序维护工作。

（5）负责辖区具体的水上应急救助工作。依据中心调度指挥，及时赶赴事发地点参与水上应急救助工作。

执法人员、执法船艇及执法设备等各种执法资源，需根据每个网格的具体实际评估情况，在数据统计分析的基础上，实现资源优化配置、合理调配，最终达到执法资源均衡分配。

执法人员和船艇配置通过运用多因素综合评价法，对各个网格内管辖的航道通航量、历年险情事故统计分析、应急反应能力、油污风险评估等评价因素进行加权计算，得出各网格综合评分。以此评分作为各网格人艇配置的重要参考依据，如表2所示。

图3　规划新增监控点分布图

表2　网格人艇配置参考依据评估表

根据上文评定方法，分别对网格1、网格2、网格3、网格4进行综合定量分析，各网格执法资源权重配比如表3所示。

以上是对江都区域网格化划分的具体阐述，由此可以看出，海事网格划有利于海事监管和执法大队的统筹及资源的合理分配，实现了监管模式后台化，有效提升监管效率，确保了对关键网格的重点监管，维护了内河水运交通安全。

表3　网格执法资源权重配比表

4　结语

本文根据江苏省地方海事基层执法模式改革的发展要求，以内河海事监控中心实现后台化与智能化监管为目标的要求。提出了基于海事网格化后台执法管理的方法，结合案例具体分析了网格化的具体实施步骤，可以看出，该方法加大了静态的、非接触方式的执法比重，并与现代信息技术相结合，实现了海事监管执法后台化模式，优化各部门间的协调机制，形成职责明确、执法规范、服务精细、管理有序的新格局，提高海事监管效率，改善目前存在的主观性强、缺乏动态全局统筹的不足，有效保障了通航安全。

［1］唐梦侠.改革内河交通安全监管模式的思考［J］.中国海事，2014（11）：50-52.

［2］江苏省交通运输厅. 江苏交通运输信息化“十二五”发展规划［R］.2011.

［3］江苏省人民政府. 江苏省内河交通管理条例［R］.2012.

［4］ 中华人民共和国交通运输部.公路水路交通运输信息化“十二五”发展规划［R］.2011.

［5］ 池忠仁，浣尘.网格化管理和信息距离理论［M］.上海：上海交通大学出版社，2010.

［6］陈平.网格化城市管理新模式［M］.北京：北京大学出版社，2006.

Study on Law Enforcement Management Based on Background of Maritime Grid

Gao Changhai1， Yu Xiaofan2， Shi Xiaohai2
（1. The Local Maritime Bureau of Yangzhou City，Yangzhou 225009， China； 2. JSTI Group， Nanjing 211112， China）

With the continuous development of shipping industry， constant shift of the government functions， the traditional maritime supervision comprehensive coordination was not strong， without making full use of the rapid development of information technology. The regulatory means， regulatory efficiency and maritime functional exertion had limitations. Therefore， in order to enhance the efficiency of local maritime law enforcement management and protection of the river water traffic safety， this paper proposed a method based on the background of the maritime grid.

government function； regulatory means； maritime grid； law enforcement management

U692

A

1672-9889（2016）02-0102-05

高长海（1979-），男，江苏扬州人，助理工程师，主要从事地方海事信息化建设和管理工作。

（2015-08-03）