PPP模式推广运用的问题及对策

2016-09-03浙江省发改委课题组

浙江经济 2016年7期

浙江省发改委课题组

PPP模式推广运用的问题及对策

浙江省发改委课题组

问卷调查显示，目前浙江省民间资本参与PPP项目积极性不高。改变推广运用PPP雷声大雨点小、推进不快的现状，必须建立更加有力的统筹推进工作架构，建立更为完善的长效机制

推广运用PPP模式是投融资体制的重大创新，是撬动社会投资、完善公共服务的重要手段。为了解PPP模式应用现状，浙江省发改委依托全省经济监测预测平台对全省10000家企业开展了PPP专项调查，共收集有效问卷9126份。根据此次调查，结合赴国家开发银行等单位的实地调研，提出加快PPP模式推广运用的对策建议。

应用现状：仅6.1%的企业有意愿参与PPP项目，主要集中于资源环境、市政设施、公共服务等领域

（一）投资意愿

问卷调查显示，目前浙江省民间资本参与PPP项目积极性不高。仅6.1%的企业有意愿参与PPP项目。其中，工业企业参与意愿相对较强，有7.1%的企业有意愿参与，高于服务业企业2.2个百分点。

（二）意向领域

图1 全省重点工业企业参与PPP意向领域

图2 全省重点服务业企业参与PPP意向领域

调查显示，企业参与PPP项目进入的意向领域主要以“资源环境”（77.6%）、“公共服务”（33.3%）、“市政设施”（23.6%）为主。其中，工业企业进入领域主要以“生态环保”（56.4%）、“能源设施”（42.5%）为主；服务业企业则以“公共服务”（56.5%）、“资源环境”（31.8%）为主。

（三）政策诉求

调查显示，“推出一批盈利模式清晰、前期成熟的示范项目招商对接”（53.5%）和“完善PPP相关立法及配套政策”（46%）、“提高风险管控水平”（33%）、“推动投资信息平台建设”(30.6%)是当下企业最为迫切的政策需求。

图3 企业最希望获得的政策支持

主要问题：“一模糊”“三怕”“四障碍”

（一）“一模糊”

从实地调研情况看，在政府层面，对推广运用PPP的本质还存在着一些模糊认识：有些地方认为，PPP是一个筐，什么都能往里装。没有理解PPP的三个基本原则：一是政府与社会资本进行长期合作；二是政府授权，让渡特许经营等运营权力；三是合作双方风险共担、利益共享。有些地方认为，PPP只是化解地方融资平台债务的手段，对通过PPP构建一种政府和社会资本长效合作机制考虑不足。

（二）“三怕”“四障碍”

问卷调查显示，“缺乏相对完善的投融资平台和配套政策支持”（54.9%）、“政府定价项目存在较大不确定性，谈判周期长”（41.7%）、“收益率相对较低”（34.9%）是阻碍社会资本与政府合作的主要原因。

结合调研，民间资本参与PPP积极性不高的主要原因是存在“三怕”“四障碍”。

图4 企业参与PPP的主要障碍

“三怕”：一是怕“陷阱”。由于PPP项目定价存在较大政策不确定性，企业担心被一些过度追求“招商引资”、债务负担沉重的地方政府“忽悠”，承诺的收益率、税收优惠政策等存在落空风险。二是怕违约。当前PPP相关法律保障及政策支持尚不健全，政府部门在PPP合同中具有特权，企业面临政府单方面修改、解除合同权等多种风险。三是怕反复。PPP项目谈判周期长，审批程序复杂。要国土、环保、规划等多个部门审核，只要一个环节没衔接好，就可能前功尽弃。

“四障碍”：一是政府主推的项目与企业需求不匹配。政府层面，存在动力不足现象。投资回报高的项目，政府融资平台不愿推出来让民资进入；而回报差的项目，民营企业又没兴趣。很多地方推出的PPP项目，在社会资本看来是“鸡肋”。

二是定价和收益调整机制不完善。一方面，目前很多基础设施和公共服务领域缺乏完善的定价细则。经营性、准经营性、非经营性PPP项目的付费基础存在较大差异，需要尽快明确不同付费模式下公允的付费机制、投资回报率。另一方面，缺乏合理的定价调整机制。由于PPP项目周期长，市场环境波动会直接引起项目成本和收益的变化，对收益敏感的社会资本害怕项目的长期收益无法保障。

三是风险和分担机制不合理。一方面，PPP项目从立项到实施过程中，面临市场层面、政府层面、项目本身及不可抗力因素等多重风险（见专栏1）。另一方面，国内目前尚未形成发起人、中介机构等风险共担机制，导致民间资本往往不敢投、不愿投。

专栏1PPP项目面临的主要风险

专栏2促进民间资本进入相关领域的具体措施

四是退出机制不健全。企业反映，目前缺乏合同期满前的合理退出机制。政府对项目公司的股权变更有一定限制，退出审批严格且周期长。基础设施和公用事业领域经营不善或政策变动的风险较大，由于政府接盘托底的保障机制缺失，民资不敢贸然进入。

对策建议

解决好上述问题，改变推广运用PPP雷声大雨点小、推进不快的现状，必须建立更加有力的统筹推进工作架构，建立更为完善的长效机制。建议：

（一）加快建立推广运用PPP的保障机制

加强推广运用PPP的法律法规。加快《政府和社会资本合作法》的立法进程，进一步完善《基础设施和公用事业特许经营法》，明确行政和司法救济条款。强化规范、专业的政策和程序保障，构建动态调整的收费定价和政府补贴机制。

完善PPP工作架构。国家层面要避免由两个系统牵头带来手续和审查环节的不方便。建议新建的增量项目由发改系统统筹协调推进，存量项目由财政系统协调管理。在省级层面，建议加快省市各级PPP中心等跨部门机构的组建，明晰各部门权力职责划分。

进一步完善PPP操作指引和标准合同体系。推动各类专业机构参与PPP项目实施，进一步明确PPP项目的市场准入、风险分担、流程管理、绩效评价等操作规则，建立统一的PPP操作指引和标准合同体系。

（二）切实打破行业进入壁垒和政策制约

落实让民间资本进入基础设施和公共服务相关领域的政策承诺。进一步细化促进民间资本进入的具体举措，切实打破在市政设施、轨道交通、社会事业、海洋资源开发等方面存在的“玻璃门”“弹簧门”现象。

加强PPP示范项目的指导推动。做好PPP项目征集、筛选和投资价值评估工作。在确定付费机制、投资回报率和价格调整机制的过程中提供专业化的指导和帮助。充实完善PPP项目库，分行业、分领域推出一批具有代表性、可操作性的典型案例。

合理确定各地推广运用PPP模式的财政支持力度。目前，财政支出用于PPP项目部分不能超过全年公共预算的10%。建议根据实际情况，允许财政状况好的市县适度提高财政用于PPP项目的支出比例。同时，借鉴美国、加拿大经验，由财政部、社保基金等共同建立交通、水利等基础设施PPP专项基金。

专栏3PPP不同类型项目回报机制

（三）健全PPP项目利益分配机制

分类明确投资回报机制。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够覆盖投资成本的经营性项目，采用“使用者付费”的回报机制；对于经营收费不能覆盖成本和合理收益的准经营性项目，采用政府补贴部分资金或资源的“可行性缺口补助”回报机制；对于缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目，以“政府付费”回收项目成本。

优化定价调整机制。在实行政府定价或政府指导价的领域，加快推进市场化运营和价格管理改革；在实行市场自主调控价格的领域，由项目公司综合定价并报备同级物价部门，同时，政府要建立完善价格调整机制。

专栏4不同领域PPP定价调整机制

（四）推动投融资平台转型和融资方式创新

推动投融资平台公司化转型参与PPP项目投资。加快各级政府投融资平台整合，根据需要对存量平台进行关闭（空壳）、合并或转型。积极引入多元化社会资本，支持地方政府通过注资引资、特许经营、完善契约等方式，推动符合条件的投融资平台转型为PPP项目实施主体和城市发展专业运营商、系统解决方案供应商。在风险可控的前提下，打破地域限制，引导有经营实力和专业能力的投融资平台参与异地PPP项目的运作和实施。

大力创新项目融资方式。创新政府投资安排方式，探索采取股权投资等方式运用政府投资支持社会投资项目，探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。积极推动重点领域资产证券化，鼓励银行业金融机构与信托公司、证券公司等合作，发展对PPP特许经营权的证券化业务。探索创新信贷服务，推动发行PPP项目收益债等直接债务融资工具。

（五）提高PPP项目风险管控能力

推动地方政府合理设置PPP风险分担机制。根据PPP承担的风险程度与所得回报相匹配、承担的风险要有上限两大原则，私营部门承担建造、运营、技术等风险；政府承担政治、法律、政策等风险。此外，在协议中拟定重新谈判的触发机制和调解机制，从而实现风险共担。

健全财政管控机制。对PPP项目探索开展财政承受能力论证。将PPP项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等统一纳入政府年度预算、中长期财政规划。强化PPP项目信息公开和社会监督。

（六）加快建立完善的退出机制

建设产权交易平台。依托各类产权和股权交易市场，为特许经营权等产权提供公开交易的平台与通道，保证在公开透明的交易环境下实现社会资本的有序退出。

创新退出方式。一般PPP项目规模都很大，资本市场往往无法化解，需要由长期资金来接手。特许经营权方式建成运营的项目收入以及运营收入依靠政府付费购买或者政府财政补贴方式形成的基础资产可以做成资产证券化产品。