淮河干流行洪区调整和建设工程滩地只征不转方式探讨

姜健俊　杨　斌

淮河干流行洪区调整和建设工程滩地只征不转方式探讨

姜健俊杨斌

一、项目背景

淮河干流现有行洪区17处，均分布在淮河干流中游两岸，总面积1295.1km2，其中耕地121.5万亩，区内人口59.04万人，这些行洪区的启用标准一般较低，约为4~18年一遇。行洪区为淮河流域所特有，是淮河干流泄洪通道的一部分，是防御标准内洪水的重要手段，当淮河滩槽泄洪能力不足时用于增加泄洪能力。行洪区的频繁使用对该地区的经济社会发展造成严重影响，已不能适应全面建设小康社会的要求。为此，进一步治理淮河将淮河干流行蓄洪区调整和建设工程作为重要工程实施，该工程将淮河干流的部分行洪区通过堤防退建调整为防洪保护区，原行洪区内约有土地9万亩（其中耕地7.5万亩）退为河滩地，如此大量的土地征收是制约工程立项的重要因素。退为河滩地的这部分耕地防洪标准虽有所降低，但还有一定的耕种价值。为充分节约和保护土地资源，最大程度保护群众利益并尽可能降低工程投资，对退为滩地的土地征收和利用方案进行研究十分必要。

二、退为滩地的土地洪水上滩频率分析

根据淮河流域农作物的生长期特点，6月11日至10月31日一般种植生产周期短的蔬菜类经济作物，11月1日至次年6月10日为小麦的生长收割期。选取淮干王家坝、正阳关、峡山口、吴家渡、小柳巷等代表站，分析全年、6月11日至10月31日、11月1日至次年6月10日各站点洪水上滩频率，成果见表1。淮河干流汛期洪水上滩频率为1.3～1.9年一遇；非汛期洪水上滩频率为5.4～15.8年一遇。

根据淮干各站分期不同频率水位、河道比降，推算出淮干行洪区所在位置的分期频率水位，结合这些行洪区滩地高程和退为滩地的土地高程，推求洪水上滩频率。淮河干流蚌埠至浮山段行洪区调整和建设工程中的临北段行洪区汛期洪水上滩频率约为1.7年一遇，非汛期洪水上滩频率约为8.7年一遇；花园湖行洪区汛期洪水上滩频率约为1.7年一遇，非汛期洪水上滩频率约为5.5年一遇；香浮段行洪区汛期洪水上滩频率约为1.9年一遇，非汛期洪水上滩频率约为14.8年一遇。通过行洪区退为滩地的土地上滩频率分析，这部分土地在非汛期具有一定的种植价值。

三、退为滩地的土地征收方案比选

在我国现有的土地征收政策制度框架下，淮河干流行洪区调整和建设工程滩地可以采用的征收方案大体有三种：“永久征收”“只征不转”和“淹一次补一次”方案。“永久征收”就是将退为滩地的土地征为国有并转为水利工程用地，是目前水利工程通常使用的方式，优点是土地征收后权属明确，有利于工程运行管理，缺点是减少耕地数量大，占补平衡困难；“只征不转”就是对退为滩地的土地征收为国有，但土地的利用类型不变，原来是耕地的继续耕种，优点是最大限度地保护了耕地，缺点是这部分土地承担耕种和行洪二元功能，将带来一系列矛盾；“淹一次补一次”就是对退为滩地的土地行洪一次，补偿一次。优点是不需要调整土地权属，缺点是核算行洪损失的成本大，补偿资金也难落实。

综上所述，从保护耕地、节省工程投资的角度出发，“只征不转”方案明显优于“永久征收”方案，相对于“淹一次补一次”方案容易操作。只要制定好配套的政策措施，处理好河道滩地耕种和行洪之间的关系，“只征不转”方式在河道堤防治理工程中的应用前景十分广泛。

四、国内建设用地“只征不转”方式实践情况

工程建设用地实行“只征不转”方式，是我国实行土地用途管理制度，严格控制农用地转为建设用地的新举措。但是这种方式具体如何操作，在我国现有的法律法规中找不到明确的规定。近些年，有些省（市）地区进行过一些有益的探索实践，如2011年湖北省武汉市在国土资源部“惠民生促进科学发展守红线坚持数质并重”为主题的“双保工程行动”中，对城市公园、城市绿带以及重金属中、轻度污染范围内的生态修复，在完成耕地补充后，采取“只征不转”方式办理土地征收审批，只对建筑物占地部分组织农用地转用报批资料上报国务院审批，其他部分保留林地、草地、水面等用地性质；云南省楚雄州在旅游开发项目中，考虑到该项目占用土地较小，采取征收、租用或只征不转等方式办理用地手续；重庆市在农村中小水电开发项目中，通过土地储备、用地只征不转、税费减免等优惠政策，大力实施农村水电工程；广州市在万亩果园湿地保护区土地征收中采取“只征不转”的方式，为城市规划区范围内成片用于生态、农业用途的非建设用地依法定权限按原用途征收为国有，不占用广州市建设用地规模和年度土地利用计划指标，这一方式既有利于加强对中心城市生态绿地的保护，又有效地解决特大城市中心城区用地规模不足的难题；国家发改委在“黄河下游近期防洪工程可研报告的批复”中提出，淤背区工程建设采取“只征不转”方式，这是在综合考虑到近期黄河下游防洪工程建设（包括用地规模较大）的必要性与沿黄地区可开垦土地资源短缺矛盾的情况下，解决耕地占补平衡问题的一个新措施，其根本目的是在满足工程建设用地的条件下，不减少或尽量少占耕地数量，复垦后的土地质量不降低，以确保被征地农民生活水平不降低，实现黄河下游沿黄地区经济的可持续发展。

表1　淮干各站洪水上滩频率成果表

五、应用“只征不转”方式需要解决的问题思考

（1）应用“只征不转”方案，要明确退为河滩地土地的管理责任主体及权限。按照《中华人民共和国物权法》第五十七条“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有资产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任”。“只征不转”的土地所有权由集体土地转变为全民所有，为了确保土地的耕种性质不改变，同时又要协调好滩地种植不得影响河道行洪，因此需要明确退为河滩地土地的管理责任主体及权限。

（2）国土和农业部门要加强退为河滩地土地的使用监督，确保土地的农用地功能不丧失，要大力推进集约化种植，提高土地产出率和优化种植结构，减少洪水风险和损失。河道管理部门加强退为河滩地土地的使用管理，保证滩地实现通畅行洪的功能，通过当地政府协商与耕种农民（或村委会）签订好耕种及工程日常管理委托协议，明确耕种方式、经营期限、履约保证、奖罚条款以及防汛责任与义务等，并加强协议执行的监督检查工作。

（3）建议在行蓄洪区调整与建设工程实施过程中，对只征不转方式开展后续调查研究，跟踪只征不转后土地耕种和耕种农民的组织管理，从有利于水利工程的安全管理、有利于土地的有效利用、有利于粮食生产、有利于保障人民群众的切身利益等方面出发，总结实施经验、存在的问题及对策等，进一步完善“只征不转”方案，为主管部门制定相关政策和其他类似工程提供支持■

（作者单位：淮河水利委员会233001淮河工程有限公司233001）