基层农户的公平观——基于浙江省2 000户农户的实证解读

何跃军

(宁波大学 法学院， 浙江 宁波 315211)



基层农户的公平观
——基于浙江省2 000户农户的实证解读

何跃军

(宁波大学 法学院， 浙江 宁波 315211)

公平是农户在土地维权中采取维权行动的正当理由，关于农村的顶层设计与制度安排必须认真考虑农户的公平观才能实现制度效用。农户之所以强调公平，根本原因在于土地资源的稀缺性及其所产生的巨大利益。农户公平观内容可以分为实质公平观和程序公平观。实质公平观是一种实用主义的公平观，注重结果公平，这种公平观反对特权分配，支持合理差异分配。程序公平观是一种理想化的公平观，也是工具化的公平观，其目的在于实现实质公平，更注重事前参与和监督的公平，而不是事后弥补和救济的公平。实践中出现农户以程序公平观为基础创造有助于实现实质公平的程序制度，但这一制度创造必须注重各主体的博弈以及制度的实现形式，才能提升制度实效，从而提升农户的公平“获得感”。

土地维权； 公平； 资源稀缺理论； 正义理论； 浙江省

一、问题与进路

2012年在对浙江省农村进行土地维权调研时①，当笔者问农户“你认为在维护自己土地权益问题上什么是最重要的事情”时，2 000户农户中有90%以上的回答是公平。这种集中性的回答让笔者很惊喜，因为如果可以从农户们对土地维权的公平观念的具体内容入手完善相关土地权利制度，无疑将有利于农村社会稳定，并且重塑农户与政府之间的关系。因此，笔者在调研中就特别关注农户对公平的话语表达。

长达1年的农村土地维权调研所获得的数据表明，当前农村土地维权问题已经成为影响农村社会稳定的重大问题。②但目前中国国内对农户土地维权问题的研究中，更多关注农户在土地权利上的显性对抗与激烈冲突。[1—2]较少关注农村日常生活中以非激烈方式表现出来的土地维权问题。[3]过多关注和累积关于农村土地维权的个案研究，忙于经验和实地调查，相对缺乏理论关怀，调查最多可能只是量的增加，对理论进步和发展贡献不大。[4]尤其值得一提的是，目前研究较为缺乏对农户们土地维权内心价值观的考量，因此，研究结果很容易导致政府应对土地维权偏向于临时型和运动型、技术型和对策型，并且往往将政策聚焦于“草根英雄”或“维权领袖”，致使农村社会稳定缺乏长效机制。[5]因此，笔者调研的目的在于找到建构维护农村社会稳定长效机制的核心要素。

在调研中，笔者关注到，公平作为核心话语不断被农户们强调。笔者对2 000户农户频繁表达的关于公平话语形式进行了总结③，如表1所示。

表1　2 000户农户对公平的具体话语表达

可以说，公平被农户们用来表达他们对社会存在的不满情绪，社会不公成为农户们土地维权的主要诉因。这一诉因吻合政治领域和学术领域对整个社会的判断：国家应当通过公平的制度安排社会主义改革开放与经济建设的成果，“让人民群众有更多获得感”。④但是当前“共享的社会和政治经验的瓦解以及个性化现实的兴起对一体化社会和以高效管理著称的政府提出了巨大挑战。”[6]因此，问题关键在于：顶层设计者们所欲建构的公平观念是否与基层农户的公平观念一致？怎样的制度设计才能有效实现基层农户所欲求的公平？这就要求学界解释两个基础问题：一是农户为何如此强调公平？二是农户心目中的公平究竟是什么？唯有解决这两个问题，才能为有效安排维护农户土地权利、保障农村社会稳定的制度框架提供理论基础。

但在对公平问题的解释上，学界更多地从纯理论角度解释，虽然具有一定说服力，但停留于书斋的解释无法满足农户遭受不公平对待后的现实诉求，更加难以引起经济上先富阶层的重视。

二、农户为何如此强调公平

从表1可见，农户们关于公平话语的表达形式主要是三句话：“这是我的土地”，即农户首先确认土地权利归属；其次是“政府与村委会侵犯我的土地”，这是对自身土地权利遭遇侵害的具体描述；最后是“政府与村委会对我不公平，当然要反抗这种不公平”，这句话为自身建构了土地维权的正当性。三句话蕴含的逻辑可解构为两层：一是农户认为不公平的根源在于政府与村委会对自身土地权益的侵害；二是农户认为自身反抗这种侵害具有天然正当性，是为实现自身公平诉求的正当行为。三句话的核心在于公平与利益，即农户对公平的表达是从利益的角度展开，这就提示人们可以从经济学角度分析农户为何如此强调公平。

经济学研究什么问题？很多学者从理性选择角度定义经济学，但也有很多著名学者从稀缺资源分配角度定义经济学。如罗宾斯认为，经济学是研究如何有效分配稀缺资源给相互竞争的用途以使人类欲望得到最大满足的科学。[7]曼昆认为，经济学是研究社会如何管理稀缺资源的科学。[8]“若是自然恩赐人类的任何一种东西，能够像水和空气那样丰足，我们便将总是让它为整个人类所共有，而不作任何权利的所有权的划分”。[9]因此，也就不会产生分配问题——分配效率与分配公平问题。⑤

稀缺性无处不在。“在许多领域都存在着一种适度匮乏。自然的和其他的资源并不是非常丰富以至使合作的计划成为多余。”[10]22资源匮乏是常态，从古至今，发生变化也只是资源匮乏的程度不同而已。

历史而言，农户们早已对土地、粮食和金钱的稀缺性有深刻认识，正是因为稀缺，农户自古就重视土地收益和分配，并且容不得他人对其土地权益的侵犯。在调研中，农户惯常的表达方式是“这是我的土地”，这一话语中蕴含着强烈的权利主体色彩，既强调自身土地权利，更强调自身土地权利的排他性，容不得他人对自身土地权利的侵犯，并且在农户的强调中，“我的”与“土地”往往被施加重音，特别表明了农户对土地权利所具有的深刻认知。

在调研中，农户们有四句话语可以反映出他们对土地资源稀缺性的认知，如表2所示。

表2　2 000户农户对土地稀缺性认知的话语表达

表2的话语是农户们对土地资源稀缺性的一个体系化的逻辑认知。四句话语首先解释了农户用“生命”坚持的公平观的产生基础。如果土地资源较为富足，农户对公平的坚持就会削弱，公平就没有必要用“生命”去坚持。而如果农户自身没有稀缺的土地资源，或者土地资源不是其主要生活来源，农户就不会产生严重的不公平感。其次解释了农户以公平为理由进行土地维权的正当性。正是因为农户对稀缺土地资源支撑生活有着本质认识，高度依赖土地资源的农户认为如果土地被政府征收，自己和家人将失去安身立命之本，而政府征收行动实际上是在剥夺其生存权利，极端不公平，由此产生维权行动就具有天然正当性。

正因为对土地资源稀缺的深刻认知，农户公平观念有了生存土壤。因为土地资源稀缺，一旦被政府征收或遭受村集体侵犯，农户将会失去生活保障和养活家人的保障，这种保障直接涉及公平最为核心的内容——生存权和发展权，土地资源寄托了农户全家的生存权和发展权，演化为农户公平观念的核心内容，成为农户们土地维权最为重要的正当依据。

土地资源稀缺性催生了农户的利己本性——为了自身生存与发展，获得更大份额的土地收益。利己本性并不是批评，因为“人性的首要法则，是维护自身存在，人性的首要关怀，是对自身的关怀”[11]。社会生活中绝大多数人都是利己主体，都是一般人，仅仅具有一般道德，高尚的道德榜样毕竟是少数。经验而言，“每个人都更喜欢较大的份额而非较小的份额”[12]2，为了获得较大份额，人与人之间的冲突经常上演。这种冲突在农户维护自身土地权益中也表现得十分明显，农户在进行经济决策时，同样会做出利益最大化的选择。[13]

这从调研中收集到的农村集体土地收益分配可以看出。在当下农村城镇化过程中，集体土地所有权在权能行使中会产生巨大收益，而收益究竟是在全村或是某一村民小组中分配就有严重分歧。这一分歧源自于对土地集体所有权权利主体的不同认识，如表3所示。

表3　2 000户农户对农村土地集体所有权权利主体的认识分歧

农户之所以将土地所有权权利主体更多地限定在村民小组，其原因正是基于土地资源的稀缺性认识。因为土地资源稀缺，所产生的收益稀缺且巨大，农户们希望集体土地所有权的权利主体越狭小越好、越确定越好，因此，他们会尽力排斥村两委、乡镇对集体土地的所有权，努力将集体土地所有权的权利主体界定为村民小组。但现实是，不仅农户们有利己本性，村镇干部同样有利己本性。在资源同样稀缺的条件下，村镇干部同样希望能够从土地中获得更多收益。由此分配不公平问题在所难免。而现实是，获得更多法律定位和更多乡镇政府支持的村委会在分歧中占据更大优势，经常压倒村民小组及农户的意见和利益。这就潜藏着矛盾纠纷爆发的较大可能性。

因为存在上述分歧，笔者对1 340户坚持认为土地集体所有权权利主体是村民小组的农户在集体土地所有权的行使与收益上进一步调研，结果如表4所示。从表4可知，在土地权利最为重要的两个事项——权利行使与收益中，村委会作为村集体代表，经常侵犯村民小组对土地权利的行使与收益，农户们就必须与村委会争夺土地收益，由此更进一步积累了土地矛盾纠纷爆发的可能性。

表4　1 340户农户对集体土地权利行使与收益情况的认识

农户们不仅要与以村委会为代表的集体争夺土地利益，还要与政府争夺土地利益。他们的话语表达是“政府想发展经济可以，但不要老想着从土地中发展，不要老想着拿走我的土地，拿走了我的土地，经济发展给谁看？”2 000户农户对政府发展经济本身及其方式的态度如表5所示。

表5　2 000农户对政府发展经济本身及其方式的态度

从表5可知，绝大多数农户认可政府发展经济的意愿，但更多农户并不认可发展经济的方式，对政府以土地为基础的经济发展方式有所抗拒。他们对自身为经济发展所承担的经济、环境、教育、医疗等代价较为不满，对那些因为种种原因成为利益分配获利者，并始终处于获利者地位的人也有不满。此等“强者恒强，弱者恒弱”之态势，正鲜活地向农户表明公平依然是生活必备之物，是当下改革的目标，是社会持续发展的动力。

农户们对土地资源及收益公平分配的渴望从未停止过。土地作为稀缺且不可再生资源，无法像近代自由资本主义商品大生产那样，通过大机器不间断生产以实现人类对公平的渴望。[12]15—16近代以来，西方社会发展的轨迹证明：单纯经济增长不足以带来公平。反向而言，单纯经济发展很可能造成两极分化贫富悬殊，造成人与人之间更加现实的不公平，反而会使农户的公平需求更加迫切。因此，在任何一个社会里，公平都应该具有绝对优先性，那种把效率置于公平上的做法，都只能理解为特定历史条件下的权宜之计。[14]

综上所述，在农村土地维权行动中，公平之所以重要，是因为农户渴望保护其稀缺土地资源及其所产生的土地收益，并希望在土地权利被侵犯时能够获得足以安身立命的补偿。农户以土地利益受损为维权的逻辑起点，以获得公平为维权的正当性理由和最终目标。因此，从表面看农村维稳的目的是维护农村社会稳定秩序，但其实质内容是维护农户的公平观念，唯有重视并实现农户公平观念才能创造安居乐业的农村稳定秩序。

三、农户们的实质公平观

既然农户们如此重视公平，那么正确理解农户公平观的内容就是制度建构与完善的重要基础。这也是调研的重点内容，因此，笔者特别关注和总结了调研中农户们对公平观实质内容的话语表达形式，如表6所示。

表6　2 000户农户对公平观实质内容的话语表达

这两句话首先反映出农户们对最终实质结果的考量，他们关心的是最终落实在个人利益之上的土地收益分配的多寡。其次反映出农户对土地收益实质分配中平等与差异的认知。第一句话语体现出农户的平等认识，他们批评村干部脱离统一分配制度外的特权，更加愿意接受一种没有任何人“有特权”多分钱的制度安排，这一制度安排与他们内心深处追求实质结果公平的观念相吻合。第二句话表达出农户的差异认识，他们要求在制度设计中考虑并补偿这一合理差异。

上述两句话，与罗尔斯《正义论》关于社会公平正义的理论十分相近。罗尔斯认为，社会公正的“主要问题是社会的基本结构，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分方式”[10]5。在《正义论》中他重点论述了“作为公平的正义”的两个原则——“平等原则与差别原则”。罗尔斯认为，每个社会成员都应与他人一样拥有平等权利，而“社会的和经济的不平等应该这样安排，使它们，一是适合于最少受惠者的最大利益；二是在机会平等的条件下其所依系的职务和地位向所有人开放”[10]79。这一原则有助于实现“有利者的较高期望”，同时也有助于“提高那些处在最底层的人们的期望”。[10]74在“有利者”和“不利者”两个阶层同时获益的情形下，他推断处于中间阶层的那些人应该也能获利。虽然这一推断并不严谨，包含了一些经验主义的判断，但这也恰好表明了罗尔斯认为制度安排应以推进所有人获益为基本出发点和归宿点。

为了进一步明确农户们对罗尔斯平等原则与差异原则的态度，笔者在调研中询问了农户们对村干部特权分配和农户们差异分配的看法，结果如表7所示。

表7　农户们对特权分配和差异分配的看法⑥

从表7可见，98.3%的农户对特权分配十分反对，认为不应当存在平等分配制度之外的特权分配，同时98.75%的农户同情特殊困难，同意给予差异分配。上述农户们所拥有的实质公平观，显然与目前地方政府土地征收的统一化补偿策略有所冲突。

调研发现，目前浙江省地方政府的土地征收补偿策略之所以是统一化的补偿策略，一是为了便于开展征收工作，因为以“平等之名”群众更易接受；二是以“平等之名”掩盖合理差异，政府将不必考虑那些合理差异，有助于降低成本。但是统一化的补偿策略在实施过程中却存在两个重要问题：

一是为了提升村干部工作积极性从而提升征地工作效率，统一化补偿策略中会给予村干部一定的差异化补偿，农户们无法理解村干部差异化补偿的正当理由，因而无法接受此种有损内心实质公平观的特权分配，由此造成“被剥夺感”。

二是虽然绝大多数农户接受统一化补偿策略，但同样存在不少农户对统一化补偿策略有异议，他们认定自身具有其他农户所不具有的合理差异，对这部分不愿意土地被征收，不愿意接受较少补偿款，不愿意失去生活保障的农户而言，地方政府不是针对差异性进行补偿，而是发动其同村人(包括其亲友)劝导和说服，甚至会强制其接受统一化补偿。地方政府无视甚至是漠视被征地农户的差异性，对差异性没有任何制度安排和救济，实际上就是对差异性农户的制度歧视，是试图以“平等之名”消灭合理差异。因此，具有差异性的农户的“被剥夺感”与“不公平感”就会增强，就会要求征地部门给个“说法”，当差异性无法得到“实质说法”时，这部分农户们就会采取维权行动。

综上所述，从罗尔斯正义理论出发，笔者对农户实质公平观的总结是：农户的公平观念主要是一种结果主义的实质公平观念，是注重结果公平的观念，在土地利益分配上，农户具有较为一致(98.3%)的反对特权，反对超出统一分配制度的特权分配，当然农户也赞同(98.75%)对有特殊合理差异的其他农户给予特殊补偿，进行差异分配。这两个观念在农户的公平观念中一直保持一致，反映出农户们既有制度化的要求，同时也有个性化的要求。

要深入认识农户们的实质公平观，必须理解两个重点。

一是农户的实质公平观念不同于边沁功利主义所蕴含的公平观念。边沁功利主义认为多数人的幸福才是社会的基础，多数人幸福之和必然大于少数人幸福，因此，应更加重视多数人幸福的实现而不是少数人。[15]216[16]他说过：“一切法律所具有或通常应具有的一般目的，是增长社会幸福的总和，因而首先要尽可能排除每一种趋于减损这种幸福的东西，亦即排除损害。”[15]216按照这一逻辑展开的社会制度，必然会更加倾向于多数人的幸福，而实现多数人幸福的制度安排也会被理解为公平的制度安排。这样的制度安排从国家角度而言具有正当性，提供一般性的、适用于大多数人的公平制度对于国家而言比较容易。

但从农户们所考虑的合理差异角度而言，边沁功利主义很可能要求牺牲这部分差异实现一般公平，显然是将多数人的幸福建立在少数人的痛苦之上。因此，伦理学“正当性”不足是边沁功利主义的致命之处，不能“以一个人的失来掂估另一个人的得”。[17]80农户们不会同意以自身牺牲来实现所谓的集体福利，而社会发展的目的也不应当通过牺牲农户们的土地利益满足所谓社会福利的提升。

二是农户实质公平观与罗尔斯正义公平观也有区别。农户的实质公平观有自身特点，这一公平观的内容更加关注“个人的实质利益”，而不是集体、国家或社会的利益。因为农户对被作为“少数群体”“弱势群体”牺牲的现状早已不满，他们更强烈地要求从整体上公平对待每一个人的社会制度，要求更进一步设计“先富带动后富”达到“共同富裕”的具体制度，以实现社会公平正义。

而罗尔斯眼中只有国家，没有个人，他“没有严肃地对待个人”[18]。罗尔斯在《正义论》中提出的公平原则是对“再分配福利”国家的支持，虽然最终会惠及个人。但这并不是农户们实质公平观所想要的，农户们在土地维权行动中首先考量的是自身利益，而不是集体利益、社会利益或国家利益，这也是政府决策者们所无法理解的，他们以“大局为重”的发展思维与农户以“个人利益为先”的实质公平观发生碰撞，其最终结果或是维权行动趋向于激烈，或是压制了维权行动。

四、农户的程序公平观

在调研中，笔者特别关注到，为了实现自身实质公平，农户们同样十分关心程序问题。在土地维权过程中，他们频繁利用国家所提供的正式维权程序，如司法程序、行政程序、调解程序等，如表8所示。

表8　发生维权冲突的农户与未发生冲突的农户对三大程序的选择　%

从表8可知，无论是否发生土地维权冲突，农户们都将同时利用三种程序列入考虑中。在他们看来，三种救济程序并不冲突，“只要能快点解决，哪种程序都行”，因此，学界所讨论的“信访不信法”的问题本质不在于农户们对法律不信任，而在于寻求最快速最有效解决土地权利纠纷、实现实质公平的程序制度。如果司法程序能够实现上述目的，那么“信访不信法”就不会成为问题。因此，只要有利于顺利解决矛盾纠纷，实现实质公平，同时利用这三种程序都是农户合理的行动策略。这是农户最朴素的实用主义考量。

结合农户的实质公平观念，可以发现，事实上，精明的农户在公平问题上带有较大程度的“理想主义和浪漫主义”的想象，他们首先设定了一个实质公平的观念，其次希望通过合理的程序去实现实质公平，这样的想象十分接近罗尔斯所论述的“完善的程序正义”。

罗尔斯在《正义论》中探讨了三种程序正义。第一种是完善程序正义，其主要含义是预设一个正义分配标准，再设定一个实现这一标准的合理程序，罗尔斯的例子是分蛋糕，为达成这种完善的程序正义，分蛋糕者应当是最后一个取蛋糕的人。第二种是不完善程序正义，与第一种完善程序正义的相同之处在于人们都有一个正义分配标准，不同之处在于不完善的程序正义没有一个合理的分配程序。罗尔斯的例子是司法审判。相对于公众对司法目标“有罪及应被追诉”的理想而言，司法并没有一种完善的程序来保障，甚至有时无罪的人会被宣告有罪。第三种是纯粹的程序正义。与前两种不同的是，第三种程序正义不存在一个事先设定的公平正义标准，而只是事先设定一种被认为是公开的、公平的程序，由这一纯粹的程序来决定分配的结果。罗尔斯的例子是赌博。

因此，如果从完善的程序正义出发，农户们想要实现实质公平观和程序公平观就存在“理想与现实的巨大差距”。这从现实中就可以反映出来，实践中发生冲突的农户们对三大程序的效率并不满意，如表9所示。

表9显示，农户们对调解程序满意度较高，达到50.3%，对于司法程序和行政程序满意度较低，其中行政程序满意度最低为32.8%。农户们对上述程序满意度不高的原因在于司法程序、调解程序、行政程序是“不完善的程序正义”，这三大程序并没有提供一种合理的分配程序实现农户所期待的实质公平。换言之，农户并未从这三大程序中实现自身公平观念的实质追求。

表9　479个冲突样本中农户对三大程序的满意度

从表9可知，农户们对国家提供的三大事后维权程序并不满意，他们反映：“为何没有事前就能够及时有效防止土地纠纷发生和减少损失的制度？”农户们不满意的原因主要(86.0%)是因为这些制度无法有效防止纠纷发生，减少农户们损失，参见表10所示。

表10　479户发生土地权利冲突的农户对三大维权程序不满意的原因

因此，为了实现实质公平观，避免出现土地冲突与事后维权，农户们认为“必须让村民们可以在分配中说得上话，不能都是村干部或乡镇说了算。”他们的话语表达如表11所示。

表11　2 000户农户对公平观程序内容的话语表达

从表11可知，农户们试图探索保障土地权益的事前机制——监督机制。在调研中，笔者发现，农户们对参与和监督问题提及十分频繁，他们甚至认为，只要有参与(包括参与选举)，就能够知情(不管能不能看懂会计报表等)，就能够保证自身土地权益不受侵害；而没有参与，自身土地受侵害的可能性较大。只要有自身的监督(不管是否具备监督能力)就有实现公平的可能性，而没有监督就难以实现公平。从农户们的这些观念出发，笔者特别调研他们对程序性权利的认知，结果表明，有四项基本程序权利是农户们最为关注的，如表12所示。

表12　2 000户农户对自身在集体生活中最为重要权利的认识

因此，围绕参与权和监督权，农户们对此进行了制度探索。以浙江省义乌市A村为例，A村有13个村民小组，531户农户，1562人。村中从事小商品生产的农户高达412户，占77.6%，拥有集体企业4家，私人企业91家，家庭作坊300多个。因从事小商品生产带来个人与集体财富的较快累积，A村决定进行旧村改造。但旧村改造涉及集体土地的分配、村民小组土地的分配、土地承包经营权和宅基地问题，农户们对自身土地权利极为看重，对改造方案有着不同的“公平需求”，一是担心村干部“公权私用”，为自身谋取旧村改造中的利益；二是担心自身宅基地、承包地等土地利益受损，因而改造阻力很大，改造方案一直无法确定。因此，A村决定在全村范围内实现村民参与。

首先是直接参与方式。有别于以往的村民参与，A村在村民直接参与上有三点改进。一是鼓励村民直接提出书面或口头意见，并给予证实回执与答复。A村小商品经济发达带来村民平等意识、权利意识的增长，对村民所提出的书面或口头意见，A村两委必须给予积极回应。村民书面意见将获得村两委的正式回执和答复，口头意见被记录在意见薄中并给予正式回执和答复。二是鼓励村中精英以更直接的方式参与讨论改造方案。A村中的精英，集党员、村民小组代表、企业家、企业管理者等身份为一体，见多识广，具有较强管理能力和较多社会资本，而此类人员在A村中占30%以上。他们的直接参与，既能够吸收到建设性意见，同时也能说服村民，减少旧村改造压力。三是尊重合理差异，对于那些差异性较强、公平需求较不同的农户，A村就以户、村民小组、党员会议等为单位进行恳谈，充分尊重其公平需求。

其次是间接参与方式。旧村改造涉及行政性事务与技术性事务，农户们无法直接参与，但为了保证对资金使用情况和材料使用情况的知情权，农户们集体决定聘请专门机构的专业人士解决技术性事务和财务事务。因此，在旧村改造开始后，就由各村民小组推荐熟悉建材、熟悉财务会计的专业人员，而后从村民小组的推荐中在村民代表会议上投票选择4名负责旧村改造的技术人员(负责购买钢材、水泥、砂石、地砖、装潢材料等)和财务人员(负责管理财务，对日常开支进行审核监督)。由此通过农户选择代表参与的间接参与方式，A村成功降低了旧村改造成本。

在A村的旧村改造中，农户们为了保护自身土地权益，排除特权分配，尊重合理差异，实现自身公平需求，通过最为朴素的公平观念和实现公平最基本的参与方式，将公平的理想具体化为一项以参与权为基础的农户参与和监督并重的制度实践并产生了实效。

综上可见，农户的程序公平观是一种理想化的程序公平观，也是工具化的程序公平观，其目的在于实现实质公平，这种程序公平观，更倾向于事前参与和监督的公平，而不是事后弥补和救济的公平，因此，在国家所提供的事前性质的程序救济无法满足农户理想化程序公平观的时候，农户将会以其自身对程序公平的理解创造有助于实现实质公平的程序制度。这也就要求来自顶层的设计与制度安排必须重视农户公平观的实质内容和程序内容。

五、农户公平观制度安排的启示

文章解释了为何农户如此重视土地维权中的公平，解释了农户公平观的实质内容和程序内容，并认为要实现农村社会制度安排，首先应当注重农户公平观的解读。在此基础上，对农户公平观的制度安排尚需理解以下方面内容。

首先，应当正确理解农户公平观制度安排中各主体的博弈现象。

在制度探索中，有上级党政机关、村两委、村中精英、一般农户等多个博弈主体，每个主体都希望自身对公平的理解可以被其他主体接受并内化为制度安排。在调研中，笔者发现，目前浙江省农村绝大多数制度安排起因是社会现实的倒逼，但制度安排的真正动力却是来自于党政主体的主导力量。这点也获得了农户们本身的认同，如表13所示。

表13　你认为哪些主体是实现制度变革和公平的主要力量

从表13可知，在目前农村制度变革中，起比较重要作用的是上级党政主体力量和村中精英力量，而村两委和一般村民的力量则处于次要地位。从现实看，浙江省农村的制度变革更主要是由党政组织和一些具有变革意识的官员带来的。[19]从效果看，党政主导确实有利于推进农村变革，并且强大的党政主导能够保证制度革新不至于出现社会动荡，这从亨廷顿的论述即可看出。[20]但问题在于一旦脱离党政关注，这些制度的效能就会严重受损，甚至流于形式。

浙江省农村商品经济的发达已经带来村民精英群体与一般群体的分化，两者都具有参与意识，但精英群体的参与意识较高，符合社会学家安东尼·奥罗姆的看法，“处于较高社会经济地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会经济地位的人高些”[21]。但是，笔者也必须认识到，浙江省村民虽然具有较强民主意识和参与意识，但实际上并未从根本上改变“历史遗留的臣属型参与文化所导致的社会参与具有强动员色彩和从属性特征”[22]。因此，当笔者更加深入分析农户们所重视的制度背后的参与意识、治理意识、政治文化与民主意识，就会发现这一参与制度实际上离真正的村民自治尚有不少差距，如表14所示。

表14　你认为村中事务主要依靠哪些主体治理

因而在实现农户公平观的制度安排中，有些时候农户们参与的效率并不高，甚至无限制的“商谈”会导致无效率，使商谈仅仅成为一种过程。这就需要对分散化、碎片化的参与过程进行有效整合和集中讨论。从现阶段浙江省农村发展的现状看，鼓励村中精英的参与更为切合现实。村中精英极为支持村民参与，除了自身积极参与村务管理之外，还对一般村民的参与方式进行多元化思考。村中精英或许在参与之时并未考虑过村民自治问题，甚至更多是为自身利益考量。但此种参与，确实在很大程度上实现了村民对公平观念的期待。

其次，应当正确认识农户公平观制度安排的实现形式。

从浙江省农村社会实践而言，在实现农户公平观的过程中，作为国家代表的党政力量确实起到了主导和引导的作用。党政力量无法代替村民从事生产，也无法直接满足村民的一切需求，但是作为国家的代表，他们“应当是为公民创造条件满足公民能够依靠本身努力获得充分的公民生活所需要的一切”[17]80。也即党政力量应当通过合理的制度安排实现公民需要，包括公平。

从现实角度而言，农户的公平需求不仅有一般化的需求也有差异化的需求，因此，在制度安排的过程中，不仅应当提供一般制度以实现一般公平，也应当提供特殊制度以实现特殊公平。在土地维权问题上，一般制度安排是有关土地权利的一般安排，而特殊制度安排包括了事后维权制度如司法制度等和事前维权制度如农户参与制度与村务监督制度等。如果只有一般制度安排，缺乏特殊制度安排，实现的只是一般的公平观念，但无法实现农户特殊的公平需求，这关系到制度安排的实效问题，如果不提供特殊性制度安排，很可能就会导致一般性制度安排的无效，从而带来实质性成本，导致“从公众讥讽到公共决策的完全瘫痪”[23]。

同时，在设计具体制度时，并无需过于注重农户的参与能力。虽然理想的情景是“参与者平等地具有认知的条件，能够清楚地了解政策的争议所在，以及有能力可以分辨什么样的决定才是对的。”[24]但事实上，并无需严格要求农户的参与能力，如在A村的实践中，较多村民并不理解专业改造方案和各类会计报表，参与能力相对有限。但不必因此质疑参与制度的有效性，不必苛求甚至将是否具备专业知识作为参与制度有效性的决定因素。因为只要具备基本的理性和沟通能力，参与制度就能展开，其效果取决于参与者利益的关联程度、参与者的建议意见被吸纳和落实的情况。[25]更何况只要制度设计给予参与权和监督权，农户就会懂得如何使用上述权利，其实现方式包含了学习、委托代理等方式。因此，不必“杞人忧天”。

综上所述，必须认真对待农村实践中产生的制度安排，建立以公平为优先，适用于广大农村的一般制度和特殊制度，努力将停留于党政宣传、学者笔端和城市内部的公平观念转化为农户的公平观念，方能不断减少农户和乡镇、村干部的对抗，减少穷人和富人的对抗，提高农户对贫富差距的容忍力，增强农户的“获得感”。

注释：

① 2011—2013年笔者对浙江省进行了为期6个月的调研，调研以户为单位进行，原因是为了扩大调研样本量，因为以农民个人为单位，很可能被调研的农民属于一户。本次调研浙江省2 000户农户，乡镇干部56人，村干部212人，总结土地维权冲突事件479件。

② 在调研中，笔者发现当前影响农村社会稳定的四大因素主要是农村土地问题、基层管理与公共服务问题、农村环境问题和经济发展问题。

③ 总结的标准为一户农户中有农民这样表达过一次即可，对于同一农户的多次表达，文章这里仅计为一次。

④ 习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议强调科学统筹突出重点对准焦距，人民群众对改革有更多获得感，详见2015年2月28日的《光明日报》。

⑤ 当然，随着工业化的加深，水与空气在特定时候也会成为与正义有关的事物，如在高原地区氧气已经成为出售的商品。

⑥ 同意和犹豫村干部特权分配的农户家中有亲属担任村干部，但这部分农户只是极少数。而犹豫差异分配的农户主要原因有两个，一是很难实现，二是都是乡里乡亲，难以提出更多分配要求，这部分农户同样只是极少数。

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On Fairness View of Grass Root Farmers: An Empirical Interpretation of 2 000 Peasant Households in Zhejiang Province

HEYuejun

(Law school， Ningbo University， Ningbo Zhejiang 315211， China)

Fairness is an appropriate reason for the farmer’s action in protecting his rural land rights. Why fairness is so important to the farmers? How to understand the farmers’ view of fairness? Taking typical farmers’ expression as an example, the paper analyzes the first question from the theory of scarcity and the second from the theory of justice. The systems created by the farmers are applied to illustrate how to realize the farmers’ fairness. It is helpful to maintain the rural land rights and achieve social stability in the countryside.

maintenance of rural land rights; fairness； theory of scarcity； theory of justice； Zhejiang Province

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0144

2015-03-12

国家社会科学基金青年项目(13CFX032)；浙江省哲学社会科学规划一般项目(12JCFX01YB)

何跃军(1983—)，男，福建泉州人，副教授，博士，研究方向为法律社会学.

D90-052

A

1008-2204(2016)05-0045-10