依法推进江苏养老服务业健康发展——《江苏省养老服务条例》解读

钮学兴

依法推进江苏养老服务业健康发展
——《江苏省养老服务条例》解读

钮学兴

2015年12月4日，江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《江苏省养老服务条例》（以下简称《条例》），2016 年3月1日起施行，这是江苏省首部由省人大通过的社会养老服务地方性法规。

出台背景

江苏于1986年进入老龄化社会，比全国早13年，是全国最早进入老龄化的省份，也是全国老龄化程度最高的省份。2015年底，全省60周岁以上老年人口达到1648.3万，比全国高5个百分点。目前，江苏老年人口呈现基数大、增速快、寿龄高、空巢和失能比例高的特点。江苏省委、省政府把加快发展养老服务业、完善养老服务体系作为保障和改善民生、推动经济结构转型升级的重要举措。目前，全省已建成各类养老服务机构2568家，其中，公办养老机构223家，社会办养老机构1226家，农村五保供养服务机构1119家。民办养老机构床位数已占养老机构的半壁江山。全省共有各类养老床位58万张，其中，机构床位44.5万张，社区居家养老床位13.5万张，千名老人拥有床位数达35.2张。

《条例》的制定和实施，将有关社会养老服务的成功经验和政策措施制度化、法治化，发挥立法引领和推动作用，以法治方式全面推进全省养老服务业健康发展，对解决养老服务发展方面存在的突出问题、完善社会养老服务体系、规范社会养老服务工作、更好地满足老年人日益增长的养老服务需求具有积极的推动和促进作用。

条例特点

制定《条例》是加快完善江苏养老服务体系建设，促进养老服务业发展，增进老年人幸福的重要保证，是推动经济转型升级、扩大消费和就业的有效抓手，也是完善社会治理体制、强化政府基本公共服务职能的有力举措。《条例》的内容不局限于居家养老、社区养老和机构养老，也不单单着眼于促进养老服务事业的发展，而是对整个养老服务业的全面布局和顶层立法设计。综合来看，《条例》有以下特点：

一是定位准。《条例》从江苏基本省情和实际出发，对江苏特色养老服务体系进行了顶层设计，确立了“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展”的养老服务体系框架，明确了居家养老和社区服务的内涵外延、功能作用，明确了政府支持养老产业发展的责任，建立了养老机构准入、退出、监管制度，规定了养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，加强了养老机构运营中的纠纷处理和风险防范，提出了大力发展养老产业。这些制度安排，将江苏省委、省政府关于发展养老服务的方针政策上升为人大意志，将全省发展养老服务的有效经验上升为法规制度，将各级政府部门保障老年人合法权益的职责上升为法规责任，使社会养老服务各项工作纳入法制化轨道，为养老服务业的发展提供了坚实保障。《条例》明确将养老服务业纳入国民经济和社会发展总体布局中统筹规划；更加清晰地界定了政府、社会、市场和家庭四方的养老责任和互补机制，统筹发挥好政府和市场主体作用，努力构建综合施策、多措并举、共同应对的发展格局；确定了积极应对人口老龄化的优先领域，强调老年人养老以居家为基础，政府建立多层次的养老服务体系。这些制度安排和规范，将省委、省政府关于积极应对人口老龄化战略部署转化为根本性、稳定性的法规制度，体现了与时俱进的精神，反映了广大人民群众的新期待。

二是理念新。《条例》全面运用了最新的工作总结和理论研究成果。（1）共享的新理念。突出广覆盖、保基本、托底线，努力实现基本养老公共服务均等化。（2）统筹的新思维。统筹居家养老服务与社区和机构养老服务、护理床位与普通床位、城市与农村、民办与公办，硬件与软件、管理与服务、权利与责任定位，将全省养老服务发展引入科学、健康和可持续的发展轨道。（3）改革的新要求。《条例》适应社会发展新常态要求，以改革创新的理念来推动养老服务各项领域的发展。如，建立服务机构、服务组织诚信档案，接受社会查询；建立志愿服务时间储蓄激励机制；推动建立长期护理保险制度等。（4）开放的新思路。养老护理员入职补贴、养老服务评估、外埠老年人落户、适老住区建设和改造、物业公司参与养老等条款均有所突破。（5）政府的新作为。《条例》为政府主导本地区养老服务提供了法律依据，要求政府制定专项规划和年度计划，增加财政投入，采取购买服务、直接补贴、提供服务等方式，强化了政府托底及基本公共服务职能。（6）人才队伍建设的新支撑。免费培训，对护理人员补贴和奖励，鼓励支持高校、中等职业学校等设置养老服务相关专业，培养专业化的养老服务人才。（7）社会参与的新动力。地方各级政府通过购买服务、提供补贴、金融支持等方式，鼓励和支持社会力量举办养老机构和养老服务组织，并推动养老服务设施公建民营，提升社会养老服务效率，充分发挥社会力量在发展养老服务业中的主体作用。（8）产业发展的新导向。《条例》鼓励发展品牌化、连锁化养老机构和养老服务组织，建设养老服务业集聚区和养老服务特色产业基地。对采取先进技术、创新能力强的养老服务组织给予奖励。（9）制度化的新安排。对整个养老服务发展作出了全面、系统的制度性安排。

三是内容实。《条例》求真务实，操作性强，对于养老服务业发展的支持、扶持内容多且具体、实在，为今后全省养老服务快速发展提供了强有力的保障。《条例》共计9章64条7000多字，内容涵盖规划和建设、居家养老和社区养老服务、机构养老服务、人才培养和激励、扶持和优惠政策、监督和管理、法律责任等，也是全国同类养老服务条例中内容最全的法规。《条例》着力从法规层面解决养老服务中存在的问题、补足养老服务短板、加大对养老服务扶持力度，强化养老服务监督管理、提升养老服务业发展水平。如：为了确保养老服务规划、政策和资金的落实，《条例》明确：县级以上地方人民政府应当将发展养老服务纳入本地区国民经济和社会发展规划，制定专项规划和年度计划，建立并完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展的养老服务体系。为了确保养老服务资金的落实，《条例》要求：县级以上地方人民政府应当将养老服务事业经费列入同级财政预算，并根据本行政区域老年人口自然增长情况等因素，建立稳定的经费保障机制，增加对养老服务事业的财政投入。为了确保优惠政策落到实处，《条例》详细明确了养老服务设施用水、用电、用气、用热，按照居民生活类价格标准收费；有线电视基本维护费按照当地居民用户终端收费标准减半收取。养老服务设施安装电话、有线电视、宽带网络免收一次性接入费。鼓励有条件的地区加大优惠力度。

四是要求严。《条例》要求严格，约束性条款多，鼓励性、引导性要求少，奖励大，处罚重。《条例》要求民政部门应当建立养老服务投诉举报制度，公布投诉举报电话、邮箱；对公民、法人和有关组织的投诉举报，应当在二十日内核实处理。《条例》明确审计机关按照国家有关规定，对政府投资举办或者接受政府补贴的养老机构和其他养老服务组织进行审计监督，并依法向社会公布审计结果。价格主管部门依法开展价格管理监督，及时查处未落实收费优惠规定等价格违法行为。《条例》还对养老机构的多种违法行为作出处罚规定，最高给予罚款10万元；对违法骗取补助资金或者社会养老服务补贴的行为作出处罚规定，除追回之外，还可处以非法所得2倍以下的罚款。

五是标准高。主要体现在《条例》条款的标准高，在规划、建设、补贴、扶持、人才队伍建设、监督管理等方面都提出了较高的标准。例如，对新建小区和老小区养老服务用房的标准，提出了每百户拥有20和15平方米以上的最低要求；城乡医疗卫生机构应当为老年人建立健康档案，开展健康管理，通过信息化手段实现信息共享等。为了推进养老服务标准化，《条例》强调省标准化行政主管部门应当将养老服务标准纳入地方标准编制计划，加强地方养老服务标准制定工作，促进提高养老服务质量。为了推进养老服务信息化，《条例》要求民政部门应当建立老年人口基本信息管理系统，完善老年人信息服务平台，实现对老年人信息的动态管理，并主动征询老年人的养老服务需求，提供养老服务供给信息。又如，为推进适老社区改造，《条例》要求设区的市、县（市、区）人民政府应当推进老旧住宅区的坡道、楼梯扶手、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施的无障碍改造。为了保证老人迁徙自由，《条例》要求外埠老年人到子女所在城市与子女共同生活的，有关部门应当在户口安置、医保结算、公共交通、进入公园等方面给予便利。

条例亮点

《条例》为养老机构的发展提供了新的机遇。公益性养老机构设施用地，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。经营性养老机构设施用地，依法办理有偿用地手续，优先保障供应。地方各级人民政府应当按照规定，对符合条件的养老机构、其他养老服务组织给予相应的建设补贴和运营补贴。《条例》还鼓励养老机构和其他养老服务组织投保养老机构综合责任险，为入住老年人投保意外伤害保险。

《条例》为社会力量参与养老服务业提供了新的政策。《条例》规定地方各级人民政府和有关部门应当通过购买服务、提供补贴、金融支持等方式，鼓励和支持社会力量举办养老机构、其他养老服务组织；或者通过购买服务、委托管理、承包经营、合资合作等方式，鼓励和支持社会力量运营政府投资建设的养老服务设施。

政府通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保和风险补偿等措施，引导信贷资金和社会资金投向养老服务业。县级以上地方人民政府应当帮助养老机构和其他养老服务组织拓展融资渠道，支持通过发行债券、证券等渠道融资。支持金融、保险机构参与养老服务业发展。支持保险资金通过全资、股权合作、股权投资、投资信托基金等方式，促进保险服务业和养老服务业融合发展。

《条例》进一步激励和扶持养老服务业发展。《条例》明确要鼓励发展品牌化、连锁化的养老服务组织。县级以上地方人民政府及其有关部门应当加大扶持力度，完善市场机制，引导社会力量成为发展养老服务业的主体。同时，要求鼓励发展品牌化、连锁化的养老机构和其他养老服务组织，鼓励合理规划、建设养老服务业集聚区和养老服务特色产业基地。对采用先进技术、创新能力强的养老机构和其他养老服务组织，可以按照省有关规定给予一次性奖励。

《条例》推进养老机构养老和医疗相结合的新措施。《条例》明确提出了养老机构应当根据自身规模，在内部依法设立医疗机构或者卫生室、医务室等卫生设施，也可以与医疗卫生机构签订合作协议，为入住老年人提供医疗服务。养老机构应当配备康复设备或者设置康复区，开展专业化康复服务。卫生计生部门应当给予支持，并提供便利。符合条件的内设医疗卫生机构和老年护理院等向人力资源社会保障、卫生计生部门申请纳入相关城乡基本医疗保险的定点结算范围的，人力资源社会保障、卫生计生部门应当将其纳入。

《条例》鼓励高素质专业人才进入养老服务领域。《条例》提出，建立高等学校和职业技术学校毕业生的入职奖励和补贴制度。对取得养老护理员职业资格并从事养老护理岗位工作的人员，按照相应等级，由设区的市、县（市、区）财政按照省有关规定给予一次性补贴。对在本省连续从事养老护理岗位工作满五年的高等学校、中等职业学校毕业生，由县级以上地方财政给予一次性入职奖励。

（作者系江苏省民政厅副厅长）