齐尔考特报告与英国的中东政策

李维维

姗姗来迟的报告

7月6日，在英国脱欧公投结果出炉半个月后，英国官方公布了一份同样引发全球关注的调查结果——伊拉克战争问题报告。13年前，时任英国首相托尼·布莱尔以伊拉克拥有大规模杀伤性武器将给英国带来威胁为由，劝说议会同意英国参与美国主导的对伊战争，然而英美事后并没有在伊拉克发现任何大规模杀伤性武器。伊拉克战争结束后，英国国防部分别在2003年7月和12月发表了两份关于伊拉克战争的评估报告，总结了英军在计划与准备、作战、装备能力和后勤、人员、程序以及战后伊拉克重建中的经验教训。但这两份报告主要着眼于英军作战经验和教训。2009年，时任英国首相戈登·布朗授权设立伊拉克战争独立调查委员会，任命约翰·齐尔考特爵士为委员会主席，着手就英军为何参战、如何参战以及战后伊拉克重建过程中存在的问题等展开调查。历时七年后，独立调查委员会公布了这份长达260万字的报告。

该报告认为，当时的布莱尔政府低估了伊拉克战争的困难和后果，高估了布莱尔可能对当时的美国总统小布什的影响力。根据报告的描述，布莱尔曾试图约束小布什，比如推动小布什获得联合国安理会全体授权，以避免造成未经安理会授权的行动，并警告小布什战争的困难，但这些努力均未能奏效。报告发现，在当时形势之下，军事行动并不是最后万不得已的手段，萨达姆政权并没有对英国构成紧迫的威胁，但是布莱尔在没有完全掌握所有证据的情况下，就匆忙地投入到伊拉克战争中。报告披露，早在2002年7月28日，布莱尔在给小布什的私人信件中就写道：“无论如何，我将支持你。”这表明英国承诺，无论在何种情况下，无论民众有多慌乱，英国都会无条件支持美国。齐尔考特评论说，“加入伊拉克战争的决策是在有缺陷的情报和评估的基础上做出的”，“这些政策没有受到异议的挑战，而它们理应受到挑战。”《纽约时报》评论说，该结论在很大程度上谴责了英国参与伊拉克战争的行为及其后果。

在调查报告公布的同一天，布莱尔在伦敦召开记者会予以了回应。他承认是错误的情报导致英国加入了伊拉克战争，并宣布“对任何错误负全部责任”。但是他依旧坚持认为萨达姆政权必须被推翻，自己当时的选择符合英国的最大利益。布莱尔曾连续三次当选英国首相，是工党中执政时间最长的首相，但是他在第三次当选后两年即被迫下台，主要原因就是人们对其一意孤行紧随美国政府发动伊拉克战争的决策极为不满。布莱尔的下台已经清楚表明他在伊拉克问题上处置失当，但这份调查报告迟至英国脱欧公投后才对外公布，背后有一定的政治技巧，即布莱尔一直坚定地反对英国脱欧，如果翻旧账打击布莱尔的形象，势必会影响卡梅伦政府主张留欧的努力。

不过，正如齐尔考特所言，该报告并未对伊拉克战争的合法性做出定性，他认为这个问题应该由法院确定。但是在英国，已经有抗议者要求以战争罪对布莱尔提起诉讼，还有一些在伊拉克战争中丧生的英军士兵家属表示将考虑对布莱尔提起民事诉讼。而在中东，埃及议长阿里已经明确表示，埃及议会将在近期就一份要求小布什和布莱尔对在伊拉克犯下的战争罪和进行的军事行动负责的报告进行投票表决。

从未真正离开过那片“热土”

中东地区油气资源丰富，地理位置显要，素来是大国势力争夺的“热土”。历史上英国曾一度主导中东局势，但二战后，英国实力逐渐衰落，殖民体系不断瓦解。1968年1月，英国政府宣布从苏伊士运河以东撤军。由于英国在军事上的撤出，它在亚洲和中东地区再也不能像以往那样发挥作用，英国作为世界性大国的历史彻底结束，随之开始了向欧洲大国的转变。到20世纪70年代后半叶，冷战中的东西方关系缓和趋势出现逆转，以1979年12月苏联入侵阿富汗为标志，东西方对立陡然加剧，英苏关系恶化，英国加紧配合美国的战略，在中东地区阻挡苏联势力的进入，这种战略配合在撒切尔夫人执政期间发挥到顶峰。

1997年，工党在英国大选中击败连续执政达18年之久的保守党，年仅44岁的布莱尔以“新工党、新英国”的口号出任首相。这位20世纪以来英国最年轻的首相不仅对内锐意改革，对外政策也非常积极。他加强了与欧盟的合作，并且迅速提振了梅杰政府执政后期渐趋低落的英美特殊关系。1999年4月22日，布莱尔在美国芝加哥经济俱乐部发表了一篇向主权国家宣战的演说，提出所谓面向21世纪的“国际关系新准则”，其核心思想是国家主权的重要性次于人权和阻止种族屠杀，应当对像伊拉克和塞尔维亚这样的“独裁国家”的内部事务进行军事干预。“布莱尔主义”因科索沃战争而在西方声名鹊起。应该说，“布莱尔主义”体现在国际关系原则上的“新干涉主义”特点离不开冷战结束初期的国际安全环境。当时西方特别是美国普遍认为，在两极格局终结的情况下，大多数西方国家的安全不再受到直接威胁，美国的超级大国地位得到巩固，为解决因民族、宗教纠纷等引发的局部地区动荡，美英等西方大国均调整了安全战略，“布莱尔主义”中的“新干涉主义”正是该项调整的组成部分。因此，在2001年9.11事件发生后，英国积极支持小布什政府进行反恐战争，不仅推翻了阿富汗塔利班政权，并且发动了建立在虚假情报基础上的伊拉克战争。

英国参与伊拉克战争的行动虽然得到了议会的同意，但是其引发的争议在英国一直不绝于耳。2005年伦敦地铁遭受恐怖袭击后，伊拉克战争给英国本土安全带来的负面挑战更加突显，布莱尔在本党及外部的双重压力下于2007年被迫辞职。之后，工党政府在布朗首相的领导下成立了有关调查委员会，试图缓解对伊决策失误造成的负面影响，但英国很快又遭遇国际金融危机和欧洲主权债务危机，一时间问题成堆，布朗也很快下台。

2010年英国保守党上台执政，卡梅伦出任首相。此时正值“阿拉伯之春”在中东地区蔓延，中东地缘政治格局面临剧变。为了趁机扩大英国在中东的影响力，卡梅伦政府迅速设立了阿拉伯国家伙伴关系参与基金，旨在通过营造“有活力的经济来支持阿拉伯国家政府的开放和自由社会的改革”，基金项目覆盖了埃及、突尼斯、摩洛哥、阿尔及利亚、利比亚、约旦、伊拉克、黎巴嫩、也门和巴勒斯坦。2010年也门局势出现动荡，英国除主动举办伦敦也门问题国际会议外，还向也门提供1亿英镑的发展援助，并向其提供反恐情报、安全培训支援。2011年，英国军队参加了对利比亚卡扎菲政权的军事打击。2014年9月，应伊拉克政府的请求，英国加入了打击“伊斯兰国”的行动，从2014年10月至今年5月，每月均数次出动皇家空军空袭伊拉克和叙利亚境内的“伊斯兰国”目标。塞西在埃及上台执政后，英国抓住埃及政局趋于稳定、经济逐步向好的时机加快向埃及增加投资，去年更是派出了一支庞大代表团参加在沙姆沙伊赫举办的“埃及经济发展大会”。目前，英国石油公司是埃及最大的外国投资者之一。此外，2014年12月，英国宣布在巴林建设一个永久海军基地。这是英国从中东地区撤军40多年来在该地区建立的首个永久军事基地。有分析称，这一举动表明英国正在积极重返中东。但对此，有英国学者一语中的地指出：“事实上，英国从未真正离开。”

7月11日，特雷莎·梅毫无悬念地成为英国新首相后，在积极奔走于国内巩固团结、游说与欧洲大国保持合作关系的同时，不忘指挥英国空军对“伊斯兰国”的空中打击行动，暗示了英国新政府继续积极介入中东事务、与美国展开紧密合作的立场。其实，正如卡梅伦对齐尔考特报告表态时所说的那样，“我并不认为美国在所有事情上的决定都是正确的，但是我相信我们与美国的合作伙伴关系对我们的国家安全至关重要。”

（作者为中国国际问题研究院欧洲所副所长）